DÔVODOVÁ SPRÁVA
A. Všeobecná časť
Návrh zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 292/2014 Z. z. o príspevku poskytovanom z európskych štrukturálnych a investičných fondov a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa dopĺňa zákon č.323/2015 Z. z. o finančných nástrojoch financovaných z európskych štrukturálnych a investičných fondov a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov(ďalej len „návrh zákona“)bol vypracovaný ako iniciatívny návrh.
K zmene operačných programov spočívajúcej v tom, že jeden operačný program sa včlení do iného existujúceho operačného programu, existuje len všeobecná právna úprava zmeny operačného programu podľa článku 30 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013. Osobitná úprava zmeny operačného programu spočívajúca v tom, že určitý operačný program sa včlení do iného existujúceho operačného programu, t. j. dôjde k zlúčeniu operačných programov, legislatíva na úrovni Slovenskej republiky, ani Európskej únie neobsahuje. Preto tento proces nemá vymedzené pravidlá pre jeho vykonávanie, vrátane následkov takéhoto zlúčenia. Na účel eliminovania právnej neistoty, ktorá sa vzťahuje na všetky dotknuté procesy, právne vzťahy a právne úkony s nimi súvisiace, resp. z nich vyplývajúce (napríklad vyhlasovanie výziev, konania o žiadosti o poskytnutie nenávratného finančného príspevku, rozhodnutia, riešenie opravných prostriedkov, poskytovanie štátnej pomoci, výkon kontroly a auditu, zmluvy), je nevyhnutné tento proces legislatívne ukotviť.
Základným pravidlom, ktoré garantuje právnu istotu a riadnu vymáhateľnosť práva, je princíp univerzálnej sukcesie nástupníckeho operačného programu do vzťahov a úkonov generovaných zanikajúcim operačným programom. Rovnaký princíp platí aj pre realizáciu operačného programu, kedy nástupnícky riadiaci orgán vstupuje do všetkých práv a povinností riadiaceho orgánu zanikajúceho operačného programu.
Princíp univerzálnej sukcesie zabezpečí minimalizovanie administratívnej záťaže a možnosť riadneho čerpania finančných prostriedkov v priebehu pokračujúceho programového obdobia tým, že sa zabezpečí plynulosť čerpania bez nevyhnutnosti zastavenia vyhlasovania výziev, zrušovania už vyhlásených výziev, zastavenie rôznych konaní počas implementácie projektu a opakovanie už realizovaných procesov.
Návrh zákona vychádza z úpravy zlúčenia, ktorú už právny poriadok SR obsahuje vo vzťahu k zlúčeniu obchodných spoločností, na ktorú nadväzujú aj iné úpravy, najmä týkajúce sa štatutárnych predpisov k iným druhom právnických osôb a tiež k zániku rozpočtových a príspevkových organizácií podľa zákona č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov. Procesná časť, ktorá je obsiahnutá v prechodných ustanoveniach, rieši prechod vzťahov, procesov a úkonov v konaní, resp. existujúcich ku dňu zlúčenia.
Návrh zákona nebude mať vplyv na rozpočet verejnej správy, na podnikateľské prostredie, vplyvy na životné prostredie, vplyvy na informatizáciu spoločnosti, vplyvy na služby verejnej správy pre občana ani sociálne vplyvy.
Návrh zákona je v súlade s Ústavou Slovenskej republiky, ústavnými zákonmi a nálezmi ústavného súdu, s inými zákonmi a medzinárodnými zmluvami a inými medzinárodnými dokumentmi, ktorými je Slovenská republika viazaná a súčasne je v súlade s právom Európskych spoločenstiev a Európskej únie.
B. Osobitná časť
Článok I
K bodu 1
V základných ustanoveniach sa dopĺňa nová definícia zlúčenia operačných programov, ktorá nadväzuje na ustanovenia o zmene operačných programov uvedené v nariadení (EÚ) č. 1303/2013. Keďže nariadenie (EÚ) č. 1303/2013 presne nešpecifikuje tento druh zmeny operačných programov, bolo potrebné zlúčenie operačných programov zadefinovať na národnej úrovni, a to pokiaľ ide o jeho obsah a tiež pokiaľ ide o čas, kedy sa stane účinným. Zlúčenie operačných programov je založené na princípe univerzálnej sukcesie nástupníckeho operačného programu do všetkých práv, povinností a vzťahov viažucich sa k zanikajúcemu operačnému programu, bez ohľadu na povahu práv, povinností a vzťahov, ktoré automaticky prechádzajú zo zanikajúceho operačného programu na nástupnícky operačný program v celom rozsahu a bez potreby vykonania ďalších úkonov, keďže pri realizácii operačného programu vznikajú práva, povinnosti a vzťahy na základe verejnoprávnych ako aj súkromnoprávnych predpisov. Pokiaľ ide o časové hľadisko, účinky zlúčenia operačných programov nastanú ku dňu nasledujúcemu po dni oznámenia schválenia žiadosti o zmenu operačného programu podľa čl. 30 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013 Európskou komisiou, čím sa v plnej miere rešpektuje právomoc Európskej komisie podľa osobitného predpisu, pričom nastavenie účinkov zodpovedá zneniu článku 297 ods. 2 tretí pododsek Zmluvy o fungovaní EÚ, pokiaľ ide o nadobudnutie účinnosti rozhodnutí.
K bodu 2
Doplnením novej poslednej vety sa užšie preväzujú účinky zmluvy podľa § 8 ods. 2 z hľadiska európskeho a slovenského práva tak, aby bolo nepochybné, že zmluva podľa § 8 ods. 2, ktorá má svoj základ v čl. 123 ods. 6 alebo ods. 7nariadenia (EÚ) č. 1303/2013, zakladá účinky aj vo vzťahoch upravených v slovenskom právnom poriadku, ktoré nadväzujú na alebo sú vyvolané právnou úpravou z nariadenia (EÚ) č. 1303/2013.
K bodu 3
V doplnenom ustanovení k riadiacemu orgánu sa vo vzťahu k zlúčeniu operačných programov v plnej miere uplatňuje princíp univerzálnej sukcesie, ktorý vo všeobecnosti predstavuje vstup nástupcu do všetkých práv a povinností jeho právneho predchodcu, pričom tento vstup sa uskutočňuje jednou právnou skutočnosťou, ktorou je v danom prípade zmena operačných programov spočívajúca v ich zlúčení, a to automaticky, bez nutnosti vykonania následných právnych úkonov. Keďže k následkom univerzálnej sukcesie dochádza na úrovni operačného programu a súčasne vo vzťahu k riadiaceho orgánu, v doplnenom ustanovení sa upravuje táto druhá rovina. Zlúčením operačných programov vstupuje riadiaci orgán nástupníckeho operačného programu do všetkých práv, povinností, vzťahov a procesov, ktoré vznikli pri realizácii operačného programu podľa § 7 a podľa čl. 123 a 125 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013 riadiacemu orgánu zanikajúceho operačného programu v stave, v akom existovali ku dňu zlúčenia, a to bez ohľadu na povahu práv, povinností, vzťahov a procesov, ktoré tak automaticky prechádzajú z riadiaceho orgánu zanikajúceho operačného programu na riadiaci orgán nástupníckeho operačného programu. Skutočnosť, že právnická osoba, ktorá vykonávala funkcie riadiaceho orgánu zanikajúceho operačného programu, naďalej existuje, je irelevantná, pretože nejde o sukcesiu na úrovni entity (subjektu), ale na úrovni postavenia ako riadiaceho orgánu podľa čl. 123 a 125 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013 a § 7 zákona.
Prípadná zmena v určení sprostredkovateľských orgánov nástupníckeho operačného programu sa vykoná podľa § 4, pričom pre vzťah riadiaceho orgánu nástupníckeho operačného programu a takto určených sprostredkovateľských orgánov sa v plnom rozsahu vzťahuje § 8 v nadväznosti na čl. 123 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013. Obdobné platí aj pre určenie platobnej jednotky alebo platobných jednotiek nástupníckeho operačného program.
Vzhľadom na to, že z procesného hľadiska všetky konania (vrátane posudzovania projektových zámerov) dokončí riadiaci orgán zanikajúceho operačného programu, ako je uvedené v spoločných ustanoveniach týkajúcich sa zlúčenia operačných programov, bolo potrebné vyriešiť jeho postavenie vzhľadom na štruktúru orgánov po účinnosti zlúčenia operačných programov v kontexte nariadenia (EÚ) č. 1303/2013 a za účelom zachovania právnej istoty. Preto sa upravila fikcia, že riadiaci orgán zanikajúceho operačného programu, t. j. bývalý riadiaci orgán koná v prípadoch, resp. v rozsahu definovaných v zákone v postavení riadiaceho orgánu nástupníckeho operačného programu. V dôsledku uplatnenia tejto zákonom stanovenej fikcie koná riadiaci orgán zanikajúceho operačného programu akoby bol riadiacim orgánom nástupníckeho operačného programu, ale ním v skutočnosti nie je, pretože má v implementačnej štruktúre nástupníckeho operačného programu určené iné postavenie v súlade s § 4. Tým sa v plnej miere zachová univerzálna sukcesia vyjadrená tzv. vonkajšou zodpovednosťou v súlade s implementačnou štruktúrou riadiaci orgán - sprostredkovateľský orgán v rámci nástupníckeho operačného programu podľa čl. 125 ods. 1 (EÚ) č. 1303/2013. Táto je vyjadrená v poslednej vete ods. 12.
Súčasne sa stanovuje aj tzv. vnútorná zodpovednosť riadiaceho orgánu zanikajúceho operačného programu voči riadiacemu orgánu nástupníckeho operačného programu. Za všetky nedostatky (vo význame uvádzanom v § 7 ods. 6) a iné finančné záväzky (napríklad záväzky z titulu náhrady škody), ktoré vznikli z konania alebo z opomenutia konania riadiaceho orgánu zanikajúceho operačného programu pri riadení zaniknutého operačného programu do dňa zlúčenia operačných programov a súčasne zodpovednosť za všetky nedostatky vzniknuté z konania alebo z opomenutia konania riadiaceho orgánu zanikajúceho operačného programu po zlúčení operačných programov v prípadoch, kedy je tento oprávnený konať podľa spoločných ustanovení týkajúcich sa zlúčenia operačných programov (kedy sa jeho konanie podľa ods. 11 považuje za konanie riadiaceho orgánu nástupníckeho operačného programu), je zodpovedný riadiaci orgán zanikajúceho operačného programu. Vnútorná zodpovednosť je daná bez ohľadu na to, kedy dôjde k identifikácii nedostatku. To znamená, že právna úprava pokrýva nedostatky identifikované v čase účinnosti zlúčenia a aj tie, ktoré vznikli alebo ešte len vzniknú v budúcnosti za definovaných podmienok a budú identifikované kedykoľvek v čase po zlúčení operačných programov. Okrem úpravy samotnej vnútornej zodpovednosti riadiaceho orgánu zanikajúceho operačného programu sa upravuje aj jeho povinnosť doriešiť vzniknuté nezrovnalosti na vlastný účet, t. j. aj finančne vysporiadať vzniknuté nezrovnalosti na vlastný účet, prípadne prijať iné nápravné opatrenia, ak ide o nezrovnalosti bez finančného dopadu.
K bodu 4
Konanie, vrátane posudzovania projektových zámerov, sprostredkovateľského orgánu zanikajúceho operačného programu, je preklopením konania riadiaceho orgánu zanikajúceho operačného programu podľa § 7 ods. 11 alebo 12 s tým, že úprava zodpovednosti a riešenia nezrovnalostí sprostredkovateľským orgánom zanikajúceho operačného programu musí zodpovedať všeobecnému postaveniu sprostredkovateľského orgánu voči riadiacemu orgánu podľa čl. 123 ods. 6 alebo 7 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013 a z nich vyplývajúcej zmluvy podľa §7 ods. 3 a §8 ods. 2, ktorá v tomto prípade môže obsahovať bližšiu úpravu vzťahov, ktoré sú v základoch uvedené v zákone.. Ustanovenie odseku 8 rieši priamo v právnej norme aj postavenie subjektu, ktorý bol sprostredkovateľským orgánom zanikajúceho operačného programu, ale v rámci nástupníckeho operačného programu už v tomto postavení nie je a vzťahy s ním budú tiež predmetom zmluvy podľa §7 ods. 3 a §8 ods. 2 a na ňu nadväzujúcich právnych úkonov, ak tento subjekt bude súčasťou implementačnej štruktúry nástupníckeho operačného programu..
K bodu 5
K § 54
Účelom spoločných ustanovení je zabezpečiť stabilitu právnych vzťahov a účinkov právnych úkonov, ktoré vznikli počas realizácie zanikajúceho operačného programu do účinnosti zlúčenia operačných programov. Právne vzťahy a právne úkony, ktoré budú vznikať počas realizácie nástupníckeho operačného programu po tom, ako dôjde k účinnosti zlúčenia operačných programov, sa budú riadiť novým režimom založeným na princípe univerzálnej sukcesie, ktorý vyplýva z nových ustanovení § 3 ods. 1 písmeno l), § 7 ods. 10 až 12 a § 8 ods. 7 a 8, a preto nie sú upravené v spoločných ustanoveniach.
Právne vzťahy a účinky právnych úkonov, ktoré vznikli počas realizácie zanikajúceho operačného programu do účinnosti zlúčenia operačných programov, zostávajú v plnej miere zachované a ďalej sa plynulo realizujú v rámci nástupníckeho operačného programu prostredníctvom riadiaceho orgánu nástupníckeho operačného programu a jeho sprostredkovateľských orgánov a ich implementačnej štruktúry tak, ako vyplynula zo zlúčenia operačných programov. Celá existujúca implementačná štruktúra zahŕňajúca aj subjekt, prostredníctvom ktorého koná sprostredkovateľský orgán a ktorý mal postavenie sprostredkovateľského orgánu zanikajúceho operačného programu. Slovné spojenie „poskytovateľ zanikajúceho operačného programu“ označuje v súlade s významom pojmu „poskytovateľ“ podľa § 3 ods. 2 písm. f) riadiaci orgán zanikajúceho operačného programu alebo sprostredkovateľský orgán zanikajúceho operačného programu, a to podľa toho, ktorý z týchto dvoch orgánov v skutočnosti konal v danom konaní (posudzovaní) v čase, kedy došlo k účinnosti zlúčenia operačných programov. Keďže v dôsledku univerzálnej sukcesie sa v plnej miere zachovávajú účinky právnych úkonov, ktoré nastali pred zlúčením operačných programov, vo vzťahu k výzvam a vyzvaniam (bez ohľadu na to, či sú otvorené alebo uzavreté) to znamená, že platia v rovnakom obsahu a rozsahu po zlúčení operačných programov v porovnaním stavu pred zlúčením operačných programov, bez potreby vykonania ich zmeny. Zlúčením operačných programov dochádza k automatickému včleneniu úkonov v zanikajúcom operačnom programe do nástupníckeho operačného programu priamo zo zákona (§3 ods. 1 písm. l). To nevylučuje vhodnosť informovania žiadateľov a prijímateľov o zmene operačných programov, ktorá nastala v dôsledku ich zlúčenia, avšak tým, že ide o zmenu zo zákona, a nie z rozhodnutia poskytovateľa, nejde o zmenu výzvy alebo vyzvania podľa § 17 ods. 6 alebo 7.
Osobitne sa upravujú konania vedené podľa tohto zákona, ktoré nie sú právoplatne skončené do účinnosti zlúčenia operačných programov a posudzovanie projektových zámerov, ktoré nie je ukončené do účinnosti zlúčenia operačných programov. Z dôvodu hospodárnosti a dodržania procesnej ekonómie konaní sa stanovuje pravidlo, že tieto konania dokončuje orgán, ktorý začal konať, pričom nie je rozhodujúce, v akom právnom postavení v rámci implementačnej štruktúry nástupníckeho operačného programu sa nachádza po tom, ako nastanú účinky zlúčenia operačných programov. Samotné rozhodnutie by malo v časti označenia konajúceho orgánu reflektovať na uvedené pravidlo.
Pre konania alebo procesy, ktoré prebiehajú v čase zlúčenia operačných programov podľa osobitných predpisov (napr. zák. č. 357/2015 Z. z., zák. č. 523/2004 Z. z., zák. č. 358/2015 Z. z., zák. č. 233/1995 Z. z., zák. č. 162/2015 Z. z., zák. č. 160/2015 Z. z.) a zachovanie právnych účinkov rozhodnutí, opatrení alebo iných právnych úkonov, ktoré sú ich výsledkom alebo s nimi súvisia, sa v plnej miere uplatní princíp univerzálnej sukcesie. To znamená, že do právneho postavenia poskytovateľa zanikajúceho operačného programu vstupuje v plnom rozsahu orgán konajúci za nástupnícky operačný program v súlade s jeho postavením v implementačnej štruktúre nástupníckeho operačného programu podľa § 7 a 8. Princíp univerzálnej sukcesie sa v plnom rozsahu uplatní aj vo vzťahoch podľa zákona č. 55/2017 Z. z. o štátnej službe o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov alebo podľa zák. č. 552/2003 Z. z. o výkone práce vo verejnom záujme v znení neskorších predpisov, vrátane zák. č. 553/2003 Z. z. o odmeňovaní niektorých zamestnancov pri výkone práce vo verejnom záujme a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov. Uplatnenie princípu univerzálnej sukcesie znamená, že priamo zo zákona na základe prechodu, t. j. bez potreby vykonania právneho úkonu, vstupuje právny nástupca do právneho postavenia svojho právneho predchodcu. V praxi platí, že zlúčenie nespôsobuje zánik na úrovni entity (subjektu), ale len na úrovni postavenia daného subjektu v rámci operačného programu. Preto, ak zaniká riadiaci orgán spolu so zánikom operačného programu zlúčením a v nástupníckom operačnom programe má ten istý subjekt (ako zamestnávateľ) postavenie sprostredkovateľského orgánu, jeho zamestnanci dňom účinnosti zlúčenia priamo zo zákona prestávajú vykonávať prácu pre zanikajúci operačný program a súčasne začínajú vykonávať prácu pre nástupnícky operačný program (v súlade s postavením, aké má ich zamestnávateľ v novej implementačnej štruktúre v dôsledku zlúčenia), pričom zamestnávateľ (na úrovni entity) zostáva stále ten istý.
Rovnaký princíp platí aj pre vstup do práv a povinností podľa zmluvy o poskytnutí nenávratného finančného príspevku, všetkých akcesorických záväzkov k tejto zmluve, najmä tých, ktoré vznikli z dôvodu zabezpečenia záväzkov zo zmluvy o poskytnutí nenávratného finančného príspevku (napríklad zmluvy o zriadení záložného práva, zmluvy o vinkulácii peňažných prostriedkov, vinkulácia poistného plnenia, bankové záruky), ako aj všetkých ostatných zmlúv súvisiacich so zmluvou poskytnutí nenávratného finančného príspevku, napríklad zmlúv alebo dohôd uzatvorených podľa § 45 ( t. j. dohody o splátkach a dohody o odklade plnenia).
Pre prechod práv a povinností pri realizácii projektu na základe rozhodnutia podľa § 16 ods. 2, keď je poskytovateľ a prijímateľ tá istá osoba, rovnako platí, že práva a povinnosti prechádzajú zlúčením operačných programov z poskytovateľa zanikajúceho operačného programu na poskytovateľa nástupníckeho operačného programu.
V odseku 12 sa upravuje prechod pohľadávok a záväzkov v správe riadiaceho orgánu zanikajúceho operačného programu na riadiaci orgán nástupníckeho operačného programu, pričom sa v plnej miere uplatnia pravidlá týkajúce sa tzv. vnútornej zodpovednosti riadiaceho orgánu zanikajúceho operačného programu voči riadiacemu orgánu nástupníckeho operačného programu podľa pravidiel uvedené v § 7 ods. 12, ako aj pravidlá týkajúce sa riešenia nezrovnalostí a z nich vyplývajúcich pohľadávok a záväzkov. Pre prechod pohľadávok a záväzkov zo sprostredkovateľského orgánu zanikajúceho operačného programu na sprostredkovateľský orgán nástupníckeho operačného programu rovnako platia pravidlá uvedené v § 8 ods. 8, pričom sa súčasne uplatní aj všeobecná zodpovednosť sprostredkovateľského orgánu voči riadiacemu orgánu podľa nariadenia EÚ č. 1303/2013, ktorá je v zákone vyjadrená v § 7 ods. 3 a v § 8 ods. 2 prostredníctvom tam upravenej zmluvy. Riadiaci orgán nástupníckeho operačného programu podrobnejšie upraví práva a povinnosti súvisiace s prechodom správy týchto pohľadávok a záväzkov v písomnej zmluve so sprostredkovateľským orgánom nástupníckeho operačného programu uzatvorenej podľa § 7 ods. 3. Ak by vznikli pochybnosti o prechode práv a záväzkov podľa obsahu odseku 12, zlúčením operačných programov tieto pohľadávky a záväzky prechádzajú na riadiaci orgán nástupníckeho operačného programu z titulu univerzálnej sukcesie.
K § 55
Rovnaké účinky, ktoré sú dôsledkom univerzálnej sukcesie pri zlúčení operačných programov a ktoré sa z vecného a procesného hľadiska predpokladajú v nových ustanoveniach v § 3 ods. 2 písm. l), v § 7 ods. 10 až 12, v § 8 ods. 7 a 8 a v § 54, nastanú aj v prípade, ak k účinnosti novely zákona dôjde neskôr, ako bude Slovenskej republike oznámený súhlas Európskej komisie so zmenou operačných programov spočívajúcej v ich zlúčení (podľa čl. 30 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013 v spojení s článkom 297 ods. 2 tretí pododsek Zmluvy o fungovaní EÚ, pokiaľ ide o nadobudnutie účinnosti rozhodnutí). Pri uplatnení prechodného ustanovenia je dňom účinnosti zlúčenia operačných programov deň nadobudnutia účinnosti novely zákona.
Článok II
K bodu 1 a 2
Úprava zákona o finančných nástrojoch financovaných z európskych štrukturálnych a investičných fondov a o zmene a doplnení niektorých zákonov je vyvolanou úpravou v nadväznosti na zmeny zákona č. 292/2014 Z. z. Preberá princíp univerzálnej sukcesie vstupu poskytovateľa nástupníckeho operačného programu do právneho postavenia poskytovateľa zanikajúceho operačného programu, ktorý sa dodržiava bez výnimky. Vo všeobecných otázkach úprava odkazuje na nové znenie zákona č. 292/2014 Z. z. Osobitosti poskytovania príspevku na finančný nástroj sa riešia v spoločných ustanoveniach osobitne.
Článok III
Vzhľadom na urgentnosť situácie a hrozbu „prepadnutia“ finančných prostriedkov alokovaných pre Slovenskú republiku pre oblasť podpory výskumu a inovácií, z čoho by vyplývali aj možné hospodárske škody, navrhuje sa, aby tento zákon nadobudol účinnosť jeho vyhlásením v Zbierke zákonov v súlade s § 19 ods. 2 zákona č. 400/2015 Z. z. o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov.
Bratislava 28. novembra 2019
Peter Pellegriniv. r.
predseda vlády
Slovenskej republiky
Richard Rašiv. r.
podpredseda vlády
Slovenskej republiky
pre investície a informatizáciu