DÔVODOVÁ SPRÁVA
A. Všeobecná časť
Návrh zákona o finančnej podpore činnosti cirkví a náboženských spoločností sa predkladá na základe Programového vyhlásenia vlády Slovenskej republiky.
Cieľom predloženého návrhu zákona je upraviť podporu činnosti registrovaných cirkví a náboženských spoločností (ďalej len „cirkvi“) zo strany štátu. Nahrádza sa doterajší právny režim vychádzajúci zo zákona č. 218/1949 Zb. o hospodárskom zabezpečení cirkví a náboženských spoločností štátom v znení neskorších predpisov. Navrhovaná právna úprava berie do úvahy odporúčania, na ktorých sa dohodli najvyšší predstavitelia kresťanských cirkví v Slovenskej republike a Ústredného zväzu židovských náboženských obcí v Slovenskej republike, a závery Expertnej komisie Ministerstva kultúry Slovenskej republiky. Predložený návrh zákona vychádza zo zásad solidarity, spravodlivosti a transparentnosti. Prijatie tohto zákona je zároveň predpokladom na splnenie záväzkov vyplývajúcich z čl. 20 ods. 1 Základnej zmluvy medzi Slovenskou republikou a Svätou stolicou zverejnenej v Zbierke zákonov pod číslom 326/2001 Z. z. a čl. 20 ods. 1 zmluvy medzi Slovenskou republikou a registrovanými cirkvami a náboženskými spoločnosťami zverejnenej v Zbierke zákonov pod číslom 250/2002 Z. z.
Podľa súčasnej právnej úpravy štát poskytuje cirkvám, ak o to požiadali, príspevok na úhradu osobných požitkov duchovných pôsobiacich ako zamestnancov cirkví a náboženských spoločností v duchovnej správe, zamestnancov v cirkevnej administratíve alebo v ústavoch na výchovu duchovných. Duchovní, ktorí majú nárok na osobné požitky, majú tiež nárok na náhradu cestovných, sťahovacích a iných výdavkov podľa zákona č. 283/2002 Z. z. o cestovných náhradách v znení neskorších predpisov. Zároveň štát čiastočne prispieva cirkvám na riadne vecné náklady spojené s administratívou. Konkrétna úprava osobných požitkov (základný plat, hodnostný prídavok a zvýšenie základného platu za ocenenie vysokej kvality výkonu duchovenskej činnosti) je obsiahnutá v nariadení vlády Slovenskej republiky č. 299/2007 Z. z. o úprave osobných požitkov poskytovaných duchovným cirkví a náboženských spoločností v znení neskorších predpisov. Zmena súčasného systému financovania cirkví, ktorého ideové východiská pochádzajú ešte z roku 1949, je však dlhodobo predmetom diskusií na úrovniach občianskej spoločnosti, politických strán, angažovanej verejnosti i samotných cirkví.
Navrhovaný systém financovania cirkví vychádza z doteraz uplatňovaného modelu, avšak predpokladá postupné zohľadňovanie modifikácií počtu veriacich jednotlivých cirkví podľa sčítaní obyvateľov a kladie dôraz na samostatné a nezávislé hospodárenie cirkví podľa vlastných rozpočtov.
Podľa predloženého návrhu zákona bude štát napomáhať činnosti cirkví poskytovaním príspevku štátu, ktorým sa na účely tohto zákona rozumie suma (súhrn) finančných prostriedkov poskytovaných zo štátneho rozpočtu všetkým cirkvám. Tátosuma bude každoročne navyšovaná v stanovenom pomere o mieru inflácie a valorizácie. Príspevok vychádza zo sumy finančných prostriedkov, ktorú štát cirkvám poskytuje podľa súčasnej úpravy. Návrh obsahuje prílohu č. 2, ktorá uvádza konkrétne sumy poskytnuté jednotlivým cirkvám v roku 2019.
Príspevok sa bude následne rozdeľovať jednotlivým cirkvám takým spôsobom, že suma príspevku vo výške príspevku na rok 2019 sa rozdelí medzi jednotlivé cirkvi, ktorým bol poskytnutý príspevok na rok 2019, na základe pomeru rozdelenia príspevku na rok 2019 a zvyšná suma príspevku sa rozdelí medzi jednotlivé cirkvi pomerne podľa počtu veriacich cirkvi uvedeného v sčítaní obyvateľov. Cirkvám, ktorým v roku 2019 nebol poskytnutý príspevok zo štátneho rozpočtu, a cirkvám, ktoré budú registrované po nadobudnutí účinnosti navrhovaného zákona, sa poskytne príspevok na základe ich žiadosti a podľa počtu ich veriacich podľa posledného sčítania obyvateľov.
Príspevok je v zmysle návrhu zákona koncipovaný ako jeden z prostriedkov, ktorými štát napomáha činnosti cirkví a s ktorým cirkvi samostatne hospodária. Doterajšia koncepcia, ktorá určovala výšku mzdy duchovného z prostriedkov štátneho rozpočtu formou mzdovej tabuľky určenej nariadením vlády sa ruší. Výšku mzdy duchovných budú určovať cirkvi v súlade s príslušnými ustanoveniami Zákonníka práce. Navrhuje sa, aby mal štát, obdobne ako podľa súčasnej zákonnej úpravy, právo vykonávať kontrolu hospodárenia s príspevkom podľa osobitných predpisov. Návrh zákona tiež predpokladá, že príspevok štátu a prípadná iná podpora zo strany štátu (napr. vo forme účelových dotácií alebo daňových úľav) bude iba jedným zo zdrojov podpory a financovania činností cirkví, pričom zdrojmi finančného zabezpečenia budú predovšetkým vlastné zdroje financovania ako príspevky členov cirkví, dary od domácich a zahraničných fyzických a právnických osôb, výnosy z vlastného majetku, výnosy z vlastnej činnosti, výnosy z verejných zbierok a pod., čím sa docieli vyššia miera nezávislého postavenia a pôsobenia cirkví v Slovenskej republike.
Návrh zákona je v súlade s Ústavou Slovenskej republiky, zákonmi a ďalšími všeobecne záväznými právnymi predpismi, ako aj s medzinárodnými zmluvami a inými medzinárodnými dokumentmi, ktorými je Slovenská republika viazaná, ako aj s právom Európskej únie.
Prijatie navrhovaného zákona bude mať negatívne vplyvy na rozpočet verejnej správy. Prijatie navrhovaného zákona nebude mať vplyvy na manželstvo, rodičovstvo a rodinu, nebude mať vplyvy na podnikateľské prostredie, sociálne vplyvy, vplyvy na životné prostredie, vplyvy na informatizáciu spoločnosti, nebude mať vplyvy ani na služby verejnej správy pre občana.
B. Osobitná časť
K § 1
Ustanovenie § 1 vymedzuje predmet úpravy zákona, ktorej obsahom sú podmienky poskytovania finančnej podpory cirkvám a náboženským spoločnostiam. Podľa § 4 ods. 4 zákona č. 308/1991 Zb. o slobode náboženskej viery a postavení cirkví a náboženských spoločností v znení neskorších predpisov štát na účely zákona uznáva len tie cirkvi a náboženské spoločnosti, ktoré sú registrované. Podpora podľa tohto zákona sa teda vzťahuje iba na tie cirkvi a náboženské spoločnosti, ktoré sú registrované a ktorých je v súčasnosti v Slovenskej republike osemnásť. Zároveň sa pre ne ustanovuje legislatívna skratka „cirkvi“.
K § 2
V § 2 sú vymedzené niektoré pojmy zákona, ktoré majú zásadný význam pre túto právnu úpravu. Príspevok štátu je definovaný ako suma finančných prostriedkov, ktoré sú každoročne poskytované cirkvám z rozpočtovej kapitoly Ministerstva kultúry Slovenskej republiky. Príspevok štátu je tak súhrnné zákonné označenie pre finančné prostriedky poskytované zo štátneho rozpočtu všetkým cirkvám, ktoré sú následne podľa zákonnej úpravy rozdelené medzi jednotlivé cirkvi. Počet veriacich na účely tohto zákona vychádza z údajov o náboženskom vyznaní získaných z oficiálneho sčítania obyvateľov, domov a bytov uskutočňované spravidla raz za desať rokov. Počet veriacich môže byť určený však i z iného zdroja, ktorý by priniesol relevantné údaje. Taký prípad môže nastať napríklad pri zisťovaní počtu veriacich cirkvi, ktorá v čase sčítania obyvateľov nebola registrovaná a požiada o príspevok štátu. Vtedy sa relevantným zdrojom stáva preukázaný počet členov cirkvi v rámci registračného procesu. Zároveň sa ustanovujú legislatívne skratky „ministerstvo“ pre Ministerstvo kultúry Slovenskej republiky, „sčítanie obyvateľov“ pre sčítanie obyvateľov, domov a bytov a „úrad“ pre Štatistický úrad Slovenskej republiky.
K § 3
Zákon ustanovuje demonštratívny výpočet zdrojov finančného zabezpečenia cirkví zo strany štátu, medzi ktoré patria príspevky podľa tohto zákona a účelové dotácie podľa osobitných predpisov. Zákon neupravuje vlastné alebo iné zdroje financovania cirkví, ako sú napríklad príspevky členov cirkví, dary od domácich a zahraničných fyzických osôb a právnických osôb, výnosy z vlastného majetku cirkví, výnosy z vlastnej činnosti cirkví, výnosy z verejných zbierok podľa osobitného predpisu.
Priamu finančnú podporu cirkví dopĺňa aj nepriama podpora vo forme poskytovania oslobodení a úľav na daniach, poplatkoch a iných úľav podľa osobitných predpisov (ods. 2).
K § 4
V ods. 1 sa ustanovuje výška príspevku štátu tak, že sa každý rok poskytne vo výške príspevku na predchádzajúci rok navýšeného o ustanovený index navýšenia. Index navýšenia predstavuje mieru, ktorá zohľadní jednou pätinou mieru medziročného rastu inflácie zistenej Štatistickým úradom Slovenskej republiky a štyrmi pätinami mieru zvýšenia základnej stupnice platových taríf zamestnancov pri výkone práce vo verejnom záujmepodľa osobitného predpisu. Zvolený pomer zohľadňuje použitie doteraz poskytovaného príspevku na prevádzkové výdavky (cca 20 %) a mzdové výdavky (cca 80 %).
V ods. 2 je upravený spôsob jednorazového zníženia alebo zvýšenia príspevku štátu ak dôjde k výraznej zmene počtu veriacich. Zmena výšky príspevku štátu je obmedzená na najviac 1/3 percentuálneho poklesu alebo nárastu počtu veriacich, čím sa zabezpečuje možnosť zachovania rovnováhy medzi výškou príspevku a zmenou počtu veriacich cirkví v ich percentuálnom vyjadrení podľa sčítaní obyvateľov.
K § 5
Ustanovenia § 5 upravujú spôsob rozdelenia a poskytnutia príspevku štátu cirkvám.
V ods. 1 sa ustanovuje, že cirkev musí o príspevok štátu požiadať ministerstvo vopred. Cirkvi, ktorým už bol poskytovaný príspevok v roku 2019, sú ustanovením v ods. 4 oslobodené od povinnosti žiadať o poskytnutie príspevku štátu podľa tohto zákona, ak príspevok štátu už dostávali podľa doterajšej právnej úpravy. Cirkvi, ktoré o príspevok štátu nepožiadali alebo cirkvi, ktoré budú registrované po účinnosti navrhovaného zákona, túto povinnosť majú. Cirkvám, ktorým nebol poskytnutý príspevok na rok 2019, sa na základe žiadosti poskytne príspevok v sume príspevku podľa § 5 ods. 2 písm. b), teda podľa počtu ich veriacich.
Podľa odseku 2 písm. a) sa suma príspevku štátu vo výške príspevku na rok 2019 rozdelí medzi jednotlivé cirkvi, ktorým bol poskytnutý príspevok na rok 2019, na základe pomeru rozdelenia príspevku na rok 2019. Zvyšná časť príspevku, podľa odseku 2 písm. b), sa rozdelí medzi všetky cirkvi, ktoré požiadali o príspevok štátu pomerne podľa počtu ich veriacich, teda prípadne i tie, ktoré príspevok doteraz nepoberali.
V ods. 3 sa určuje povinnosť ministerstva zverejniť a oznámiť výšku príspevku konkrétnej cirkvi a jeho poskytovanie mesačne.
Ustanovenie ods. 4 odbremeňuje cirkvi, ktorým bol poskytovaný príspevok štátu podľa doterajšej právnej úpravy, od podávania žiadosti o príspevok štátu podľa tohto zákona. Do roku 2019 bol príspevok štátu poskytovanýústrediam a právnym subjektom jednotlivých cirkví (spolu 33 subjektov). Od roku 2020 sa počíta s poskytnutím príspevku štátu cirkvi ako celku.
K § 6:
Ustanovenie § 6 ods. 1 stanovuje účel, na ktorý možno použiť príspevok štátu. Účel konkretizuje výpočtom možností použitia príspevku štátu.Cirkvi môžu príspevok štátu použiť na financovanie výdavkov súvisiacich s bohoslužobnou, výchovnou, kultúrnou a charitatívnou činnosťou cirkvi, vrátane mzdových a prevádzkových nákladov. Okrem financovania výdavkov súvisiacich s činnosťou cirkvi, ktorá vyplýva najmä z účelu jej založenia a základných článkov viery podľa základného dokumentu cirkvi, príspevok štátu je určený aj na platy zamestnancov cirkvi a všetkých povinných výdavkov súvisiacich s pracovnoprávnym pomerom, ako sú napríklad odvody na zdravotné poistenie a sociálne poistenie.
Podľa čl. 24 ods. 3 Ústavy Slovenskej republiky i podľa § 5 ods. 2 zákona č. 308/1991 Zb. o slobode náboženskej viery a postavení cirkví a náboženských spoločností v znení neskorších predpisov si cirkvi spravujú svoje záležitosti nezávisle od štátnych orgánov. Cirkvi a náboženské spoločnosti spravujú svoje záležitosti, najmä ustanovujú svoje orgány, ustanovujú svojich duchovných a zriaďujú rehoľné a iné inštitúcie nezávisle od štátnych orgánov. K nezávislému postaveniu cirkví patrí aj ich právo hospodáriť samostatne podľa vlastných rozpočtov, ktoré si samostatne schvaľujú spravidla na obdobie kalendárneho roka.
Cirkvi sa skladajú z organizačných zložiek, ako sú napr. diecézy, eparchie, dištrikty, farnosti, cirkevné zbory, náboženské obce, a iné subjekty odvodzujúce svoju právnu subjektivitu od príslušnej cirkvi. Príspevok štátu je preto určený v konečnom dôsledku na podporu činnosti všetkých týchto zložiek cirkvi a ich prevádzkových nákladov.
Odsek 2 stanovuje, na aké účely sa nemôže použiť finančný príspevok štátu.
K § 7
Ods. 1 zakladá cirkvám povinnosť predkladať každoročne správu o hospodárení s poskytnutým príspevkom za predchádzajúci rok, pričom táto správa je verejná. Zabezpečuje sa tým transparentnosť použitia verejných prostriedkov.
V záujme zabezpečenia správneho používania príspevku štátu cirkvami môže štát vykonávať kontrolu hospodárenia s príspevkom podľa osobitných predpisov, akým je napríklad zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 39/1993 Z. z. o Najvyššom kontrolnom úrade Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov, alebo zákon č. 357/2015 Z. z. o finančnej kontrole a audite a o zmene a doplnení niektorých zákonovv znení neskorších predpisov. Sankčné ustanovenie odkazuje na § 31 zákona č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov.
K § 8
V tomto ustanovení sú taxatívne vymenované všeobecne záväzné právne predpisy, ktoré sa týmto zákonom zrušujú.
K § 9
Účinnosť zákona sa navrhuje od1. januára 2020, čiže od začiatku roka.
Návrh zákona schválila vláda Slovenskej republiky dňa 21. augusta 2019.
Peter Pellegrini
predseda vlády
Slovenskej republiky
Ľubica Laššáková
ministerka kultúry
Slovenskej republiky