Dôvodová správa
Všeobecná časť
Vládny návrh zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 453/2003 Z. z. o orgánoch štátnej správy v oblasti sociálnych vecí, rodiny a služieb zamestnanosti a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony (ďalej len „návrh zákona“), sa predkladá ako iniciatívny materiál na základe Národného programu reforiem SR 2014, schváleného vládou SR uznesením č. 195 z 23. apríla 2014 (NPR 2014).
Návrh zákona v čl. I v zákone č. 453/2003 Z. z. o orgánoch štátnej správy v oblasti sociálnych vecí, rodiny a služieb zamestnanosti a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov upravuje inštitucionálne zriadenie Ústredia práce, sociálnych vecí a rodiny (ďalej len „ústredie“) a úradov práce, sociálnych vecí a rodiny (ďalej len „úrad“) tak, ako vyplýva z časti 4.3.1. Zamestnanosť NPR 2014, v ktorej sa uvádza: „Inštitúcie služieb zamestnanosti budú modernizované a posilnené so zreteľom na usmernenia politiky zamestnanosti. Zámerom je najmä prehodnotiť systém inštitúcií služieb zamestnanosti, efektivitu ich riadenia tak, aby výsledkom bola vyššia flexibilita a kapacita poskytovaných personalizovaných služieb zamestnanosti. Opatrenie bude orientované aj na obmedzenie inštitucionálnych nedostatkov. V prvom kroku (obdobie 2014 – 2015) v rámci reformy ESO sa generálne riaditeľstvo aj pobočky úradov práce integrujú do jedného subjektu. Zmena riadenia umožní Ústrediu práce, sociálnych vecí a rodiny (ÚPSVR) lepšie riadiť úrady práce a ich personálne obsadenie.“.
Zároveň reaguje aj na Návrh odporúčaní Rady EÚ k NPR 2014 a na stanovisko Rady k Programu stability Slovenska na rok 2014 (EK zverejnila návrh predmetných odporúčaní 2. júna 2014), podľa ktorých okrem iného slovenská verejná správa aj naďalej zaostáva, pokiaľ ide o kvalitu a efektívnosť. Pretrváva vysoká fluktuácia zamestnancov spojená s politickým cyklom a slabé riadenie ľudských zdrojov. Rada v roku 2013 zaznamenala problémy slovenskej verejnej správy a odporučila, aby ich orgány riešili. Slovensko dostalo odporučenie, aby posilnilo nezávislosť verejného sektora, zlepšilo riadenie ľudských zdrojov a posilnilo analytické kapacity. Pokrok v týchto oblastiach bol podľa EK doposiaľ iba obmedzený. V rámci prebiehajúcich reforiem štátnej správy boli rôzne úrady štátnej správy na miestnej úrovni začlenené do zjednotených úradov a boli zriadené pilotné klientské centrá pre občanov. Riadenie ľudských zdrojov však podľa odporúčania Rady nezaznamenalo žiadnu významnú zmenu k lepšiemu. I napriek tomu, že uvedené je primárne zamerané na zmeny zákona o štátnej službe s cieľom posilniť nezávislosť verejného sektora čiastkovo je možné odporúčania plniť aj týmto návrhom zákona. Jednou z rozhodujúcich zmien v návrhu je zmena v postavení riaditeľa úradu z politickej funkcie na funkciu vedúceho zamestnanca v štátnej službe.
Cieľom navrhovanej úpravy je zmodernizovať výkon štátnej správy tak, aby bola vykonávaná a organizovaná flexibilne, diferencovane podľa potrieb obyvateľov a regiónov, v ktorých žijú, a aby boli zabezpečené rovnaké podmienky pre všetkých občanov pri výkone štátnej správy v predmetnej oblasti. Zároveň sa zabezpečí lepšia koordinácia štátnej správy na úseku sociálnych vecí a služieb zamestnanosti, pričom vo vzťahu k občanovi dôjde k zachovaniu adresnosti poskytovaných služieb.
Navrhované riešenie usporiadania miestnej štátnej správy, okrem zvýšenia kvality výkonu samotných odborných činností, zjednoduší riadiace vzťahy zjednotením riadiacej a kontrolnej činnosti.
Nadväzne na uvedené sa v návrhu zákona v čl. I navrhuje najmä:
- úprava pôsobnosti Ministerstva práce, sociálnych vecí a rodiny SR vo vzťahu k zriaďovaniu a rušeniu pracovísk ústredia a jeho postavenie ako správneho orgánu v oblasti výkonu štátnej správy v prvom a druhom stupni,
- postavenie ústredia ako služobného úradu pre všetkých štátnych zamestnancov, resp. ako zamestnávateľa pre všetkých zamestnancov, ktorí vykonávajú štátnu službu alebo prácu na ústredí a na úradoch a úprava jeho pôsobnosti najmä v oblasti výkonu štátnej správy a v oblasti zabezpečovania odbornej prípravy a vzdelávania svojich zamestnancov,
- zrušenie právnej subjektivity úradov ako rozpočtových organizácií a v tej súvislosti stanovenie
o úradu ako preddavkovej organizácie zapojenej na rozpočet ústredia,
o spôsobu vymenúvania a odvolávania riaditeľa úradu a jeho zastupiteľnosť,
o sídiel úradov,
o oblastí, v ktorých bude mať úrad spôsobilosť konať.
V súvislosti so zmenou právnej subjektivity úradov je potrebné vykonať úpravy aj v ďalších právnych predpisoch, a to konkrétne v zákone č. 5/2004 Z. z. o službách zamestnanosti a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (čl. II) a v zákone č. 305/2005 Z. z. Z. z. o sociálnoprávnej ochrane detí a o sociálnej kuratele a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (čl. III).
Predložený návrh zákona je v súlade s Ústavou Slovenskej republiky, ďalšími všeobecne záväznými právnymi predpismi, medzinárodnými zmluvami a inými medzinárodnými dokumentmi, ktorými je Slovenská republika viazaná, a s právom Európskej únie.
Vplyvy návrhu zákona na štátny rozpočet, rozpočty obcí a rozpočty vyšších územných celkov, na podnikateľské prostredie, sociálne vplyvy a vplyvy na informatizáciu spoločnosti sú uvedené v doložke vybraných vplyvov, ktorá je súčasťou dôvodovej správy.
Osobitná časť
K čl. I
K bodu 1
V súvislosti s navrhovanými zmenami v organizácii orgánov štátnej správy v oblasti sociálnych vecí, rodiny a služieb zamestnanosti (ďalej len „orgán“) sa v § 3 písm. c) navrhuje upraviť pôsobnosť Ministerstva práce, sociálnych vecí a rodiny SR (ďalej len „ministerstvo“) tak, aby schvaľovalo zriaďovanie a rušenie pracovísk Ústredia práce, sociálnych vecí a rodiny (ďalej len „ústredie“). Na rozdiel od súčasnej právnej úpravy sa táto kompetencia v prípade Ústredia využije vždy, nielen ak si to ministerstvo vyhradí. Vzhľadom na skutočnosť, že úrady práce, sociálnych vecí a rodiny (ďalej len „úrad“) podľa predloženého návrhu stratia postavenie právnických osôb, pričom sa z nich stanú preddavkové organizácie ústredia, navrhuje sa aby kompetenciu zriaďovať a zrušovať pracoviská úradov malo výlučne ústredie (novelizačný bod 23). Z tohto dôvodu sa tiež navrhuje vypustiť kompetenciu ministerstva schvaľovať návrhy úradov na zriadenie a zrušenie ich pracovísk.
K bodu 2
V § 3 písm. e) sa navrhuje odstrániť protirečenie medzi zákonom č. 453/2003 Z. z. a zákonom č. 5/2004 Z. z. o službách zamestnanosti, podľa ktorého vo veciach, v ktorých v správnom konaní v prvom stupni rozhodlo ústredie, o opravných prostriedkoch rozhoduje generálny riaditeľ ústredia.
K bodu 3
Legislatívno-technická úprava.
K bodu 4
Vypustenie písmena i) v § 3 sa navrhuje z dôvodu, že postup a podrobnejšie podmienky zamestnávania štátnych príslušníkov tretích krajín (cudzincov) sú upravené priamo v zákone č. 5/2004 Z. z. o službách zamestnanosti a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o službách zamestnanosti“).
K bodu 5
Legislatívno-technická úprava.
K bodu 6
V návrhu na úpravu znenie písmena k) v § 3 pôvodné písmeno l) ide o zosúladenie s terminológiou a právnou úpravou zákona o službách zamestnanosti v oblasti zamestnávania štátnych príslušníkov tretích krajín. V zmysle zákona o službách zamestnanosti osobitná úprava podmienok zamestnávania sa vzťahuje na štátnych príslušníkov krajín, ktoré nie sú členským štátom Európskej únie, iným štátom, ktorý je zmluvnou stranou Dohody o Európskom hospodárskom priestore a Švajčiarskou konfederáciou, a na osoby bez štátnej príslušnosti.
K bodu 7
V súvislosti s navrhovanými zmenami v predloženom návrhu sa v § 4 ods. 4 navrhuje ustanoviť ústredie za služobný úrad štátnych zamestnancov, ktorí vykonávajú štátnu službu na ústredí a na úradoch, a za zamestnávateľa zamestnancov, ktorí vykonávajú prácu na ústredí a na úradoch.
K bodu 8
Legislatívno-technická úprava.
K bodu 9
V § 4 ods. 6 písm. a) sa navrhuje zlúčiť pôsobnosti ústredia pôvodne zadefinované v bodoch 5 až 10, nakoľko tieto činnosti vo všeobecnosti spadajú pod oblasť služieb zamestnanosti. Zároveň sa v navrhovanom novom znení šiesteho a siedmeho bodu dopĺňa pôsobnosť ústredia v oblasti zamestnávania štátnych príslušníkov tretích krajín a v oblasti prípravy a realizácie projektov a programov z rôznych zdrojov financovania.
V § 4 ods. 6 písm. c) sa navrhuje precizovanie postavenia ústredia ako druhostupňového správneho orgánu v oblasti výkonu štátnej správy na úseku sociálnych vecí aj pre rozhodnutia vydané v prvom stupni zariadením sociálnoprávnej ochrany detí a sociálnej kurately v súlade so zákonom č. 305/2005 Z. z. o sociálnoprávnej ochrane detí a sociálnej kuratele.
V súvislosti s navrhovanými zmenami v predloženom návrhu sa v § 4 ods. 6 písm. h) navrhuje upraviť text súčasnej pôsobnosti ústredia v oblasti organizovania a zabezpečovania odbornej prípravy a systematického vzdelávania tak, aby znenie zodpovedalo skutočnosti, že podľa návrhu zamestnanci (resp. štátni zamestnanci) vykonávajúci prácu (resp. štátnu službu) na úradoch sú zamestnancami ústredia.
Z hľadiska komplexnosti právnej úpravy zákona č. 453/2003 Z. z., ktorý má charakter tzv. „kompetenčného“ zákona pre orgány štátnej správy v oblasti sociálnych vecí, rodiny a služieb zamestnanosti a v záujme zosúladenia s § 3 písm. m) platného znenia sa navrhuje v § 4 ods. 6 písm. m) doplniť pôsobnosť ústredia o plnenie ďalších úloh, ktoré ústredie aj doteraz vykonávalo a ktoré sú ustanovené v osobitných predpisoch.
K bodu 10
V súlade s cieľom navrhovanej úpravy, t.j. s cieľom zmodernizovať a zefektívniť výkon štátnej správy v oblasti sociálnych vecí, rodiny a služieb zamestnanosti je potrebné, pri zachovaní dostupnosti výkonu štátnej správy, utvoriť lepšie podmienky na efektívne riadenie úradov (napr. zjednodušením riadiacich vzťahov, zjednotením riadiacej a kontrolnej činnosti) a podmienky pre lepšiu koordináciu štátnej správy na úseku sociálnych vecí a služieb zamestnanosti. Navrhuje sa (odsek 2) zrušenie právnej subjektivity úradov ako rozpočtových organizácií (§ 5) tak, že úrad bude preddavkovou organizáciou ústredia zapojenou na jeho rozpočet pri zachovaní súčasných sídiel a územných obvodov (ustanovené v prílohe č. 1 a 2 zákona).
V odseku 4 sa navrhuje ustanoviť nový spôsob vymenúvania a odvolávania riaditeľa úradu, ktorého podľa návrhu bude vymenúvať a odvolávať generálny riaditeľ ústredia ako vedúci služobného úradu zamestnancov ústredia aj úradov v zmysle zákona o štátnej službe. Podstatnou zmenou, ktorú návrh zákona prináša, je zmena v postavení riaditeľa úradu z hľadiska jeho štátnozamestnaneckého vzťahu. Riaditeľ úradu ako vedúci štátny zamestnanec už nebude osobitnou kategóriou štátneho zamestnanca (nebude štátnym zamestnancom vo verejnej funkcii ani štatutárnym orgánom vymenovaným podľa osobitného predpisu) vymenovaný do funkcie dočasne na základe „politickej“ nominácie. V záujme posilnenia princípu profesionality sa navrhuje, aby sa funkcia riaditeľa úradu vykonávala štátnym zamestnancom v stálej štátnej službe a obsadzovala ako pozícia vedúceho štátneho zamestnanca podľa zákona o štátnej službe, teda na základe výberového konania.
Za účelom zabezpečenia plynulého výkonu štátnej správy sa v novom znení odseku 5 v § 5 ustanovujú oblasti, v ktorých bude mať úrad spôsobilosť konať aj napriek tomu, že bude preddavkovou organizáciou. Osobitne je potrebné zabezpečiť spôsobilosť úradu byť účastníkom v konaniach pred súdom, v exekučných konaniach a spôsobilosť úradu samostatne konať pred iným orgánom verejnej moci (napr. obce, samosprávne kraje, notár atď.), spôsobilosť pre vykonávanie funkcií, do ktorých je ustanovený rozhodnutím súdu (napr. výkon funkcie kolízneho opatrovníka, poručníka), spôsobilosť na uzatváranie dohôd (napr. dohôd o poskytnutí príspevkov v rámci aktívnych opatrení na trhu práce podľa zákona o službách zamestnanosti), ako aj na vykonávanie správy pohľadávok Slovenskej republiky, ktoré vznikli z výkonu štátnej správy úradom (úrady v súčasnosti spravujú cca 100 tis. pohľadávok, z toho dôvodu by bolo neefektívne, aby správa pohľadávok bola vykonávaná ústredím). Uvedené pôsobnosti nie je možné pre ich povahu zabezpečovať centrálne - ich podstatou je znalosť problematiky, dostupnosť a operatívnosť.
Úrady budú pôsobiť ako preddavkové organizácie a keďže preddavkové organizácie nie sú právnickými osobami, je potrebné tiež jednoznačne ustanoviť, kto je oprávnený konať v mene úradu, ktorý síce nemá právnu subjektivitu ako napr. rozpočtová organizácia, avšak zo zákona o správnom konaní mu vyplýva ako orgánu štátnej správy spôsobilosť na rozhodovanie v správnom konaní a na základe § 5 ods. 5 návrhu zákona aj spôsobilosť napr. v konaniach pred súdom, spôsobilosť vykonávať rôzne funkcie na základe rozhodnutia súdu. Navrhuje sa, aby v mene úradu konal riaditeľ s možnosťou poveriť na výkon svojich oprávnení (všetkých počas neprítomnosti alebo niektorých na efektívnejšie zabezpečenie chodu úradu) iného zamestnanca.
V návrhu nového znenia piateho bodu v § 5 ods. 7 písm. a) sú zlúčené pôsobnosti úradu pôvodne zadefinované v bodoch 5 až 10, nakoľko tieto činnosti vo všeobecnosti spadajú pod oblasť služieb zamestnanosti.
Zároveň sa v navrhovanom novom znení šiesteho a siedmeho bodu, rovnako ako v novo navrhovanej pôsobnosti ústredia (novelizačný bod 9), dopĺňa pôsobnosť úradu v oblasti zamestnávania štátnych príslušníkov tretích krajín a v oblasti prípravy, schvaľovania a realizácie projektov a programov z rôznych zdrojov financovania.
Navrhuje sa vypustiť deklaratórne ustanovenie o tom, že úrad vykonáva v prvom stupni štátnu správu v oblasti sociálnych vecí a služieb zamestnanosti, z dôvodu jeho duplicity s § 5 ods. 7 písm. a). Pôsobnosť úradu na prvostupňové rozhodovanie ustanovená príslušnými právnymi predpismi zostáva zachovaná.
Navrhuje sa vypustiť pôsobnosť úradu ako druhostupňového správneho orgánu z dôvodu nadbytočnosti. Úrad už nevykonáva žiadnu kompetenciu v správnom konaní vo vzťahu k obci alebo zariadeniam sociálnych služieb.
Z dôvodu nadbytočnosti sa navrhuje vypustenie pôsobnosti v oblasti priestupkových konaní [§ 5 ods. 7 písm. g)]. Prejednávanie priestupkov za nelegálnu prácu podľa zákona č. 82/2005 Z. z. o nelegálnej práci a nelegálnom zamestnávaní je síce kompetenciou úradov, nespadá však pod oblasť sociálnych vecí, rodiny a služieb zamestnanosti.
Z hľadiska komplexnosti právnej úpravy zákona č. 453/2003 Z. z., ktorý má charakter tzv. „kompetenčného“ zákona pre orgány štátnej správy v oblasti sociálnych vecí, rodiny a služieb zamestnanosti a v záujme zosúladenia s § 3 písm. m) platného znenia sa v § 5 ods. 7 písm. e) navrhuje doplniť pôsobnosť úradu o plnenie ďalších úloh, ktoré úrad aj doteraz vykonával a ktoré sú ustanovené v osobitných predpisov.
K bodu 11
Navrhuje sa nové znenie § 6 tak, aby zodpovedalo novo navrhovanej skutočnosti, že ústredie bude pracoviská ústredia zriaďovať a rušiť po schválení ministerstvom, avšak zriaďovanie a rušenie pracovísk úradu v záujme zrýchlenia procesov návrh ponecháva na rozhodnutí ústredia na základe návrhu riaditeľa úradu.
Z hľadiska organizačnej štruktúry sa navrhuje ustanoviť, že pracoviská ústredia a pracoviská úradu sú ich organizačné zložky, a to napr. na účely jednoznačného podradenia štátnych zamestnancov a zamestnancov pracujúcich na týchto pracoviskách pod zamestnávateľa, resp. služobný úrad, ktorým bude ústredie, v nadväznosti na návrh ustanovenia § 4 ods. 4.
K bodu 12
V § 12 ods. 1 sa navrhujú prechodné ustanovenia tak, aby bolo jednoznačne upravené, že práva a povinnosti vyplývajúce zo štátnozamestnaneckých, pracovných a iných právnych vzťahov úradov prechádzajú na ústredie.
V odseku 2 sa navrhuje mechanizmus prechodu práv a povinností riaditeľov úradov, ktorí sú vo svojich funkciách v súčasnosti na základe menovania vládou SR. Navrhuje sa, aby riaditeľ, ktorý spĺňa podmienky prijatia do štátnej služby, mohol zotrvať vo svojej funkcii bez výberového konania. Riaditeľ, ktorý nespĺňa podmienky prijatia do štátnej služby (napr. kvalifikačné predpoklady, bezúhonnosť) bude dňom 31. januára 2015 považovaný za odvolaného, t.j. je daná mesačná lehota na preukázanie plnenia podmienok výkonu štátnej služby.
V odseku 3 sa navrhuje, aby majetok vo vlastníctve Slovenskej republiky, pohľadávky Slovenskej republiky okrem pohľadávok, ktoré vznikli z výkonu štátnej správy úradom, a záväzky Slovenskej republiky v správe úradov prešli do správy ústredia. Zároveň sa navrhuje, aby práva a povinnosti úradu vyplývajúce z dohôd podľa osobitného predpisu (napr. zákon o službách zamestnanosti) neprechádzali na ústredie, ale ostali na úrade.
K čl. II
K bodom 1 až 4, 7, 9 až 17
Nadväzne na navrhované zrušenie právnej subjektivity úradov a zmenu kompetencií ústredia a úradov, upravené v čl. I tohto zákona, sa v zákone o službách zamestnanosti navrhuje
- úprava účastníkov, ktorí uzatvárajú dohody na účely poskytovania odborných poradenských služieb, uplatňovania aktívnych opatrení na trhu práce, vykonávania sprostredkovania zamestnania alebo zabezpečovania vzdelávania a prípravy pre trh práce (§ 11 ods. 2 písm. b), § 32 ods. 3 písm. c), § 32 ods. 15, § 42 ods. 10, § 43 ods. 10, § 46 ods. 3, 4 a 13, § 58 ods. 2),
- doplnenie pôsobnosti ústredia zriaďovať agentúry dočasného zamestnávania a agentúry podporovaného zamestnávania [§ 12 písm. j)],
- zrušenie pôsobnosti úradu v oblasti
• vyhlasovania verejného obstarávania § 13 ods. 1 písm. p), § 32 ods. 5, § 43 ods. 7, § 58 ods. 3, § 65b,
• zriaďovania agentúry dočasného zamestnávania a agentúry podporovaného zamestnávania [§ 13 ods. 1 písm. r)],
• zabezpečovania ďalšieho vzdelávania zamestnancov [§ 13 ods. 1 písm. aa)],
• zriaďovania špeciálnych organizačných útvarov na integráciu občanov so zdravotným postihnutím [§ 13 ods. 2 písm. a)],
K bodu 5
Legislatívno-technická úprava.
K bodu 6
Úprava v § 32 ods. 3 písm. b) sa navrhuje nadväzne na navrhovanú úpravu v čl. I § 6, v zmysle ktorej zriaďovanie pracovísk úradu bude patriť do pôsobnosti ústredia.
K bodom 8, 18 a 19
Úpravy v § 32 ods. 5, § 68 ods. 5 a v prílohe č. 1a časti B sa navrhujú nadväzne na návrh ustanoviť ústredie za služobný úrad štátnych zamestnancov, ktorí vykonávajú štátnu službu na ústredí a na úradoch, a za zamestnávateľa zamestnancov, ktorí vykonávajú prácu na ústredí a na úradoch.
K čl. III
K bodom 1 a 3
Vzhľadom na skutočnosť, že podľa návrhu v čl. I do pôsobnosti úradu nebude patriť verejné obstarávanie, navrhuje sa zodpovedajúca úprava pôsobnosti úradu ako orgánu sociálnoprávnej ochrany detí a sociálnej kurately a ako určeného úradu na plnenie úloh v oblasti sprostredkovania náhradnej rodinnej starostlivosti. Konkrétne je potrebné vypustiť oprávnenie úradu v § 73 ods. 2 písm. e) bodu 18 a určeného úradu v § 73 ods. 3 písm. n) vyhlasovať verejné obstarávanie.
Z dôvodu jednoznačnosti sa však súčasne navrhuje pôvodný text § 73 ods. 2 písm. e) bodu 18 nahradiť textom, ktorý jednoznačne ustanovuje (doposiaľ sa postupovalo podľa § 89), že úrad bude naďalej uzatvárať zmluvu o poskytnutí finančného príspevku na zabezpečenie vykonávania opatrení sociálnoprávnej ochrany detí a sociálnej kurately, ak bol tento výkon zabezpečený prostredníctvom výziev na podávanie projektov (§ 73 ods. 5).
K bodom 2, 4 a 5
Legislatívno-technická úprava.
K čl. IV
Vzhľadom na počet doterajších novelizácií a rozsah predloženého návrhu zákona sa navrhuje splnomocniť predsedu Národnej rady Slovenskej republiky, aby vyhlásil v Zbierke zákonov Slovenskej republiky úplné znenie zákona č. 453/2003 Z. z. o orgánoch štátnej správy v oblasti sociálnych vecí, rodiny a služieb zamestnanosti a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov.
K čl. V
Navrhuje sa účinnosť od 1. januára 2015.
Bratislava 20. augusta 2014
Robert Fico v. r.
predseda vlády
Slovenskej republiky
Ján Richter v. r.
minister práce, sociálnych vecí a rodiny
Slovenskej republiky