Prezidentka Zuzana Čaputová vrátila Národnej rade Slovenskej republiky novelu zákona o pozemkových úpravách, pretože má pochybnosti o jej súlade s Ústavou Slovenskej republiky a najmä s princípom právnej ochrany vlastníctva. Už v minulosti musela Slovenská republika po rozhodnutiach Európskeho súdu pre ľudské práva zmeniť obdobnú právnu úpravu týkajúcu sa užívania pozemkov v záhradkárskych osadách. Obmedzenia vlastníkov sceľovaných pozemkov v prospech nájomcov sú zásahom, ktorý nie je riadne odôvodnený. Dôsledkom neštandardného legislatívneho procesu, ktorý predchádzal prijatiu novely je aj to, že môžu vzniknúť významné interpretačné a aplikačné problémy v procese sceľovania pozemkov. Tieto by sa negatívne dotkli hlavne malých a stredných poľnohospodárov, ktorí pôdu priamo obhospodarujú. Aj keď si prezidentka uvedomuje potrebu vykonania pozemkových úprav a nastolenia poriadku v rozdrobenom vlastníctve poľnohospodárskych pozemkov, je presvedčená, že takáto významná úprava, ktorá sa robí len raz za mnoho desaťročí, má byť riadne pripravená a musí rešpektovať všetky ústavné princípy.
Celé znenie odôvodnenia:
Podľa čl. 102 ods. 1 písm. o) Ústavy Slovenskej republiky vraciam Národnej rade Slovenskej republiky zákon z 27. novembra 2019, ktorým sa mení a dopĺňa zákon Slovenskej národnej rady č. 330/1991 Zb. o pozemkových úpravách, usporiadaní pozemkového vlastníctva, pozemkových úradoch, pozemkovom fonde a o pozemkových spoločenstvách v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony (ďalej len „schválený zákon“).
Navrhujem, aby Národná rada Slovenskej republiky pri opätovnom prerokovaní zákon neprijala ako celok.
II
Schválený zákon bol na rokovanie Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „národná rada“) predložený ako vládny návrh zákona, ktorého cieľom bolo podľa dôvodovej správy vypracovanej Ministerstvom pôdohospodárstva a rozvoja vidieka Slovenskej republiky „riešenie pomerne pálčivých problémov aplikačnej praxe“. S konštatovaním existencie pálčivých problémov v oblasti vlastníctva pozemkov využívaných najmä na poľnohospodárske účely je možné len súhlasiť. Avšak predložené riešenie nepovažujem vzhľadom na rozsah a závažnosť týchto problémov za dostatočne komplexné, prepracované a v plnej miere rešpektujúce ústavnoprávne zásady ochrany vlastníckeho práva.
Ako prezidentke Slovenskej republiky mi z čl. 101 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“) pri uplatňovaní práva na vrátenie schválených zákonov na opätovné prerokovanie vyplýva aj povinnosť svojím rozhodovaním zabezpečovať, aby ústavné orgány konali v súlade s ústavou. Pre národnú radu platí, že musí plniť svoju kompetenciu prijímať zákony v súlade s ústavou, predovšetkým s čl. 2 ods. 2, podľa ktorého štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon.
Pri vykonávaní kompetencie prijímať zákony má osobitný význam zákon č. 400/2015 Z. z. o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o tvorbe právnych predpisov“).
Podľa § 3 ods. 2 zákona o tvorbe právnych predpisov právny predpis musí byť terminologicky správny, presný a všeobecne zrozumiteľný. Používajú sa len správne a ustálené právne pojmy. Výnimočne možno v právnom predpise použiť aj pojmy, ktoré nezodpovedajú kodifikovanej podobe štátneho jazyka, ak sú súčasťou ustálenej právnej terminológie a v právnom poriadku majú ustálený význam. Podľa § 4 ods. 1 a 2 zákona o tvorbe právnych predpisov právny predpis musí byť stručný, vnútorne bezrozporný a musí obsahovať ustanovenia s normatívnym obsahom, ktoré sú systematicky a obsahovo vzájomne previazané. Právny predpis ustanovuje práva a povinnosti tak, aby dotvárali alebo rozvíjali sústavu práv a povinností v súlade s ich doterajšou štruktúrou v právnom poriadku a nestali sa vzájomne protirečivými.
Národná rada pri schvaľovaní zákona tieto zásadné pravidlá tvorby právnych predpisov nerešpektovala v miere, ktorá prevyšuje bežné nedostatky normotvorby.
Riadny zákonodarný proces, ktorý zahŕňa všetky prvky posudzovania vplyvov, odôvodňovania návrhu a diskusie o ňom, slúži ako garancia kvality, dôveryhodnosti a legitimity prijímanej legislatívy. Zákon o tvorbe právnych predpisov v § 2 ods. 1 ustanovuje, že cieľom tvorby právnych predpisov je pripraviť za účasti verejnosti taký právny predpis, ktorý sa stane funkčnou súčasťou vyváženého, prehľadného a stabilného právneho poriadku zlučiteľného s právom Európskej únie a medzinárodnoprávnymi záväzkami Slovenskej republiky.
Gestorský výbor národnej rady pre pôdohospodárstvo a životné prostredie v spoločnej správe predložil viacero pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov. Medzi schválenými návrhmi sa nachádzalo doplnenie nového čl. II, ktorým sa dopĺňa zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 162/1995 Z. z. o katastri nehnuteľností a o zápise vlastníckych a iných práv k nehnuteľnostiam (katastrálny zákon) v znení neskorších predpisov. Z porovnania vyplýva, že predmet úpravy čl. II nesúvisí s predmetom úpravy čl. I. Novela katastrálneho zákona podľa čl. II schváleného zákona nesúvisí s právnou úpravou pozemkových úprav, ktorá je obsahom čl. I.
Podľa čl. 1 ods. 1 prvej vety ústavy Slovenská republika je zvrchovaný, demokratický a právny štát. Podľa § 6 ods. 3 zákona o tvorbe právnych predpisov návrh zákona nemôže obsahovať novelizáciu iného zákona, ktorá obsahovo nesúvisí s návrhom zákona.
Ústavný súd Slovenskej republiky vo viacerých svojich rozhodnutiach (I. ÚS 30/99, II. ÚS 48/97 a PL. ÚS 96/95) považuje za jeden zo základných princípov právneho štátu, za neoddeliteľnú súčasť právneho štátu a imanentný znak právneho štátu princíp právnej istoty a ochrany dôvery občanov v právny poriadok.
Spôsob novelizácie, keď sa jedným zákonom súčasne mení viacero zákonov, ktoré navzájom bezprostredne obsahovo nesúvisia a nie je medzi nimi obsahová a systematická väzba, nie je v súlade s princípom právnej istoty, ani s princípom predvídateľnosti zákona a jeho zrozumiteľnosti.
Preto mám pochybnosti o súlade schváleného zákona s čl. 1 ods. 1 prvou vetou a čl. 2 ods. 2 ústavy vzhľadom na porušenie ústavného princípu právnej istoty a zákonných pravidiel legislatívneho procesu pripojením nesúvisiacej novely a nevysporiadaním sa so zásadnými pripomienkami odbornej verejnosti v procese prípravy schváleného zákona, nakoľko v rámci medzirezortného pripomienkového konania nebolo z 39 vznesených zásadných pripomienok akceptovaných až 17.
III
Viaceré novelizačné body schváleného zákona zhoršujú postavenie vlastníkov pozemkov, ktoré by mali byť predmetom pozemkových úprav, a sťažujú im uplatňovanie ich ústavou garantovaných práv v plnom rozsahu. Napríklad čl. I dvadsiaty deviaty novelizačný bod ustanovuje v § 8 ods. 5 zákona Slovenskej národnej rady č. 330/1991 Zb. o pozemkových úpravách, usporiadaní pozemkového vlastníctva, pozemkových úradoch, pozemkovom fonde a o pozemkových spoločenstvách v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o pozemkových úpravách“), že ak je v konaní o pozemkových úpravách viac ako 20 účastníkov, tak sa rozhodnutie doručuje vlastníkom dotknutých pozemkov iba verejnou vyhláškou a nie do vlastných rúk, pričom Slovenskému pozemkovému fondu a dotknutej obci alebo vyššiemu územnému celku sa do vlastných rúk doručuje. Ide o zjavné porušenie princípu rovnosti a ochrany slabšej strany.
Ďalším príkladom právnej úpravy, ktorá vykazuje črty protiústavnosti a porušenia medzinárodnoprávnych záväzkov Slovenskej republiky v oblasti ochrany vlastníckeho práva, je znenie čl. I šesťdesiateho deviateho bodu schváleného zákona, ktorý upravuje znenie § 14 ods. 8 zákona o pozemkových úpravách. Schválené riešenie vzťahu vlastníka a nájomcu po vykonaní pozemkových úprav je nejasne naformulované a je spôsobilé spôsobovať aplikačné problémy, ale najmä svojou podstatou popiera účel ochrany vlastníctva a vlastníkov, keď uprednostňuje záujmy a postavenie nájomcov pred vlastníkmi, nezjednáva nápravu v deformovanom právnom postavení vlastníkov a je v zásade postavený na právnych princípoch, ktoré už boli Európskym súdom pre ľudské práva vyhlásené za nesúladné s medzinárodnoprávnymi záväzkami Slovenskej republiky (pozri rozsudok ESĽP Urbárska obec Trenčianske Biskupice vs. Slovensko z 27. novembra 2007). Ďalej privilegované právne postavenie nájomcu voči vlastníkovi zakotvuje napríklad aj úprava čl. IV štvrtého bodu schváleného zákona, ktorou sa vkladá nový § 12d do zákona č. 504/2003 Z. z. o nájme poľnohospodárskych pozemkov, poľnohospodárskeho podniku a lesných pozemkov a o zmene niektorých zákonov v znení neskorších predpisov.
Záverom chcem poukázať na skutočnosť, že úpravu vlastníckych a iných vzťahov k pozemkom v Slovenskej republike je potrebné riešiť. Ide však o zásahy, ktoré sa vykonávajú raz za niekoľko desaťročí, a preto je potrebné, aby tieto úpravy boli urobené precízne, na základe širokej odbornej diskusie a aby pri nich nevznikali pochybnosti o ich súlade s ústavou a s medzinárodnoprávnymi záväzkami Slovenskej republiky.
IV
Vzhľadom na najzávažnejšie výhrady k schválenému zákonu, ktoré som uviedla v častiach II a III, a na potrebu komplexnej právnej úpravy vlastníckych vzťahov k pôde a vysporiadania sa so vzniknutým právnym stavom, ktorý celkovo vykazuje viaceré ústavnoprávne nedostatky, považujem za potrebné prijať taký zákon, ktorý nebude vzbudzovať mnou načrtnuté pochybnosti.
Vzhľadom na rozsah právomocí prezidenta Slovenskej republiky uplatňujem pripomienku, aby Národná rada Slovenskej republiky pri opätovnom prerokovaní zákon neprijala ako celok.
Zdroj: prezident.sk
Ilustračné foto: najprávo.sk