I. Úvod
Zastupiteľstvo samosprávneho kraja (ďalej aj „krajské zastupiteľstvo“) patrí medzi orgány samosprávneho kraja, ktorými sa s poukazom na čl. 67 ods. 1 Ústavy SR uskutočňuje územná samospráva. Súčasne je krajské zastupiteľstvo jedným z dvoch taxatívne vymedzených orgánov samosprávneho kraja (čl. 69 ods. 4 Ústavy SR, § 2 zákona o samosprávnych krajoch).
Podľa čl. 69 ods. 4 Ústavy SR: „Orgány vyššieho územného celku sú
a) zastupiteľstvo vyššieho územného celku,
b) predseda vyššieho územného celku."
Zákonná konkretizácia ústavnoprávnej úpravy zastupiteľstva samosprávneho kraja je v zákone o samosprávnych krajoch obsiahnutá vo (i) všeobecnom ustanovení § 11 zákona o samosprávnych krajoch, ktorý vymedzuje postavenie, kompetenciu a pravidlá činnosti zastupiteľstva samosprávneho kraja, (ii) ustanovení § 14 zákona o samosprávnych krajoch, ktoré upravuje ustanovujúce zasadnutie krajského zastupiteľstva a (iii) ustanovení § 23 zákona o samosprávnych krajoch, ktorý upravoval ustanovujúce zasadnutie zastupiteľstva samosprávneho kraja po voľbách do orgánov samosprávnych krajov v roku 2001. Predmetom článku je analýza, interpretácia, zhodnotenie, formulovanie odporúčaní a návrhov de lege ferenda vo vzťahu k ustanovujúcemu zasadnutiu krajského zastupiteľstva. Tam, kde je to vhodné, sa predostiera aj komparácia právnej úpravy zákona o samosprávnych krajoch so zákonom o obecnom zriadení a Ústavou SR.
II. Charakteristika ustanovujúceho zasadnutia krajského zastupiteľstva
Ustanovujúce zasadnutie zastupiteľstva samosprávneho kraja zaujíma v jeho činnosti osobitné miesto. Krajské zastupiteľstvo sa prostredníctvom volebného procesu cyklicky obnovuje. Na obnovu jeho činnosti slúži ustanovujúce zasadnutie, ktorého primárnym (základným) účelom je plynulo a bezporuchovo umožniť ujatie sa výkonu mandátu novozvoleným orgánom vyššieho územného celku.
Zákonná úprava ustanovujúceho zasadnutia krajského zastupiteľstva je s poukazom na § 14 zákona o samosprávnych krajoch rámcová.
Podľa § 14 zákona o samosprávnych krajoch: „Ustanovujúce zasadnutie novozvoleného zastupiteľstva zvolá doterajší predseda tak, aby sa konalo do 30 dní od vyhlásenia výsledkov volieb. Ustanovujúce zasadnutie novozvoleného zastupiteľstva vedie doterajší predseda do zloženia sľubu nového predsedu.“
Podrobnejšia úprava je ponechaná na rokovací poriadok zastupiteľstva samosprávneho kraja, ktorý je potrebné schváliť na základe § 11 ods. 2 písm. p) v spojení s ods. 10 zákona o samosprávnych krajoch.
Ustanovujúcim zasadnutím krajského zastupiteľstva sa rozumie jeho prvé zasadnutie po uskutočnených voľbách do orgánov samosprávnych krajov v zložení z poslancov zvolených v týchto voľbách.
Úlohou ustanovujúceho zasadnutia krajského zastupiteľstva je najmä:
1. vytvoriť podmienky na zloženie sľubu novozvoleného predsedu samosprávneho kraja,
2. vytvoriť podmienky na zloženie sľubu poslancov novozvoleného krajského zastupiteľstva,
3. zvoliť podpredsedov samosprávneho kraja,
4. zriadiť komisie, určiť náplň ich práce a zvoliť ich predsedov a členov.
Na uskutočnenie ustanovujúceho zastupiteľstva samosprávneho kraja môže osobitný predpis viazať plynutie určitej lehoty. Napríklad
1. Podľa § 17 ods. 13 zákona o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy sa informačná povinnosť a notifikačná povinnosť predsedu samosprávneho kraja a prerokovacia povinnosť zastupiteľstva samosprávneho kraja (podľa § 17 ods. 10 tohto zákona) a povinnosť modifikácie rozpočtu vyššieho územného celku (podľa § 17 ods. 11 tohto zákona) nevzťahuje na obdobie 24 mesiacov od prvého mesiaca nasledujúceho po mesiaci, v ktorom sa uskutočnilo ustanovujúce zasadnutie zastupiteľstva vyššieho územného celku.
2. Podľa čl. 6 ods. 4 ústavného zákona č. 493/2011 Z. z. o rozpočtovej zodpovednosti sa povinnosť platenia pokuty podľa čl. 6 ods. 3 tohto ústavného zákona v prípade, ak celková suma dlhu vyššieho územného celku dosiahne 60 % skutočných bežných príjmov predchádzajúceho rozpočtového roka a viac, neuplatní počas 24 mesiacov počnúc prvým dňom nasledujúcim po dni, v ktorom sa uskutočnilo ustanovujúce zasadnutie zastupiteľstva vyššieho územného celku, ak nebola vo voľbách ako nový predseda vyššieho územného celku zvolená tá istá fyzická osoba, ako v predchádzajúcom volebnom období.
V § 14 zákona o samosprávnych krajoch sa osobitným spôsobom upravuje
1. subjekt oprávnený a povinný zvolať ustanovujúce zasadnutie zastupiteľstva samosprávneho kraja,
2. lehota na zvolanie ustanovujúceho zasadnutia zastupiteľstva samosprávneho kraja,
3. vedenie časti ustanovujúceho zasadnutia samosprávneho kraja.
Ad 1: Keďže predseda samosprávneho kraja zvolený vo voľbách do orgánov samosprávnych krajov svoj mandát do zloženia sľubu nevykonáva, zákon zveruje kompetenciu zvolať ustanovujúce zasadnutie krajského zastupiteľstva predsedovi samosprávneho kraja zvolenému v predchádzajúcom volebnom období. Takýto úkon má výslovný zákonný podklad. Navyše, charakter funkcie predsedu samosprávneho kraja ako výkonného a permanentne fungujúceho orgánu je principiálne odlišný od charakteru krajského zastupiteľstva ako normotvorného a koncepčného orgánu zasadajúceho v určitých časových intervaloch (periodicky).
Zvolanie ustanovujúceho zasadnutia krajského zastupiteľstva sa koncipuje ako povinnosť. Doterajší predseda samosprávneho kraja nemôže uvažovať, či ustanovujúce zasadnutie zastupiteľstva samosprávneho kraja zvolá. Akýkoľvek iný výklad odporuje zásadám právnej interpretácie. Zákon o samosprávnych krajoch, na rozdiel od zákona o obecnom zriadení, neustanovuje subsidiárny garančný mechanizmus konania ustanovujúceho zasadnutia krajského zastupiteľstva pre prípad pasivity subjektu povinného na jeho zvolanie. Podľa § 12 ods. 3 zákona o obecnom zriadení ak starosta obce nezvolá ustanovujúce zasadnutie obecného zastupiteľstva, zasadnutie obecného zastupiteľstva sa uskutoční 30. pracovný deň od vykonania volieb. Uvedenú absenciu regulácie garančného mechanizmu možno podľa doktrinálnych názorov považovať za legislatívny nedostatok, ktorý by bolo de lege ferenda vhodné eliminovať. Nie je bez významu skutočnosť, že predseda samosprávneho kraja nemusí mať záujem na vedení ustanovujúceho zasadnutia krajského zastupiteľstva, napríklad v prípade, že vo voľbách do orgánov samosprávnych krajov nebol opätovne zvolený do funkcie. Podporne možno poukázať na existenciu obdobného mechanizmu vo vzťahu k ustanovujúcej schôdzi Národnej rady Slovenskej republiky. Podľa čl. 82 ods. 2 Ústavy SR: „Ustanovujúcu schôdzu Národnej rady Slovenskej republiky zvolá prezident Slovenskej republiky tak, aby sa uskutočnila do 30 dní od vyhlásenia výsledkov volieb. Ak tak neurobí, Národná rada Slovenskej republiky sa zíde tridsiaty deň po vyhlásení výsledkov volieb.“
Ustanovujúce zasadnutie zastupiteľstva samosprávneho kraja nemôže byť zvolané na žiadosť aspoň tretiny jeho poslancov. Nemôže ho zvolať ani podpredseda samosprávneho kraja. Odchylne bolo upravené zvolanie ustanovujúceho zasadnutia krajského zastupiteľstva zvoleného v roku 2001. Toto zasadnutie zvolával prednosta krajského úradu podľa § 23 zákona o samosprávnych krajoch.
Ad 2: Ustanovujúce zasadnutie zastupiteľstva samosprávneho kraja treba zvolať tak, aby sa uskutočnilo do 30 kalendárnych dní od vyhlásenia výsledkov volieb do orgánov samosprávnych krajov. Lehota sa nepočíta na pracovné dni, preto sa do jej behu rátajú aj soboty, nedele a štátne sviatky. Táto lehota sa nepredlžuje o dni pracovného pokoja, pričom je konštruovaná ako zákonné maximum. Doterajší predseda samosprávneho kraja nemá povinnosť v tejto lehote zvolať ustanovujúce zasadnutie krajského zastupiteľstva s tým, že toto sa môže uskutočniť kedykoľvek neskôr po uplynutí predmetnej lehoty. Nie je vylúčené, aby sa ustanovujúce zasadnutie zastupiteľstva samosprávneho kraja realizovalo pred uplynutím tridsaťdňovej lehoty.
Plynutie lehoty podľa § 14 zákona o samosprávnych krajoch sa neupína na vykonanie volieb do orgánov samosprávnych krajov, ale na vyhlásenie ich výsledkov. Výsledky volieb do orgánov samosprávnych krajov vyhlasuje Štátna komisia pre voľby a kontrolu financovania politických strán za celú SR. Celkové výsledky volieb do orgánov samosprávnych krajov spolu s celkovými výsledkami volieb do orgánov samosprávy obcí zverejní po vyhotovení a podpísaní zápisnice o výsledku volieb do orgánov samosprávy obcí (§ 195d ods. 2 zákona o podmienkach výkonu volebného práva). Výsledky zverejňuje Štátna komisia pre voľby a kontrolu financovania politických strán podľa druhej vety § 33 ods. 2 zákona o podmienkach výkonu volebného práva prostredníctvom odborných sumarizačných útvarov na webovom sídle Štatistického úradu SR.
Lehota na zvolanie ustanovujúceho zasadnutia zastupiteľstva samosprávneho kraja je určená podľa dní. Plynúť začína dňom, ktorý nasleduje po udalosti, ktorá je rozhodujúca pre jej začiatok, teda dňom nasledujúcim po vyhlásení výsledkov volieb do orgánov samosprávnych krajov. Deň vyhlásenia týchto výsledkov sa do lehoty nezapočítava. Zákonodarca neumožňuje predĺženie lehoty.
Ad 3: Predseda samosprávneho kraja, ktorý bol zvolený vo voľbách do orgánov samosprávnych krajov, svoj mandát do zloženia sľubu podľa § 16 ods. 2 zákona o samosprávnych krajoch nevykonáva. Keďže do tohto okamihu nemôže predsedať ustanovujúcemu zasadnutiu krajského zastupiteľstva, jeho otvorenie a vedenie sa zveruje doterajšiemu predsedovi samosprávneho kraja. V tejto zákonom vymedzenej časti je doterajší predseda samosprávneho kraja povinný predsedať ustanovujúcemu zasadnutiu krajského zastupiteľstva, nemôže o tom uvažovať a rozhodnúť o opaku. Akýkoľvek iný výklad odporuje logike veci.
Zákon bližšie neupravuje prípravu a priebeh ustanovujúceho zasadnutia zastupiteľstva samosprávneho kraja. V súčasnosti neexistuje ani metodický návod, ktorý by uvedenú problematiku odporúčajúcim spôsobom upravil. Ministerstvo vnútra SR v prípise č. KM-TO-2021/002746-004 zo dňa 25. mája 2021 avizuje, že v prípade otázok ohľadom prípravy alebo uskutočnenia ustanovujúceho zasadnutia samosprávneho kraja odporúča obrátiť sa na gestora zákona o samosprávnych krajoch, ktorý môže v konkrétnom prípade aplikácie ustanovení predmetného zákona vysloviť právny názor. Gestorom zákona o samosprávnych krajoch je Ministerstvo vnútra SR.
Ustanovujúce zasadnutie samosprávneho kraja môže prebiehať napríklad podľa nasledovnej schémy:
1. Prípravu ustanovujúceho zasadnutia krajského zastupiteľstva zabezpečí predseda samosprávneho kraja zvolený v predchádzajúcom volebnom období (doterajší predseda samosprávneho kraja). Doterajší predseda samosprávneho kraja venuje príprave osobitnú pozornosť, pričom úzko spolupracuje s novozvoleným predsedom samosprávneho kraja. Ak doterajší predseda samosprávneho kraja odmietne zabezpečiť ustanovujúce zasadnutie, prípadne i bez odmietnutia nekoná, prípravu ustanovujúceho zasadnutia krajského zastupiteľstva zabezpečí novozvolený predseda samosprávneho kraja v spolupráci so zástupcom doterajšieho starostu obce. V rámci prípravy ustanovujúceho zasadnutia krajského zastupiteľstva sa najmä:
a) zabezpečia priestorové podmienky a zvolí sa čas konania ustanovujúceho zasadnutia krajského zastupiteľstva tak, aby sa na zasadnutí mohol zúčastniť čo najväčší počet obyvateľov samosprávneho kraja,
b) zabezpečí informovanosť o čase a mieste konania ustanovujúceho zasadnutia krajského zastupiteľstva a o návrhu programu rokovania jeho zverejnením na úradnej tabuli samosprávneho kraja, na internetovej adrese samosprávneho kraja alebo iným obvyklým spôsobom,
c) zabezpečí písomné oznámenie návrhu programu rokovania novozvoleným poslancom krajského zastupiteľstva najneskôr desať dní pred zasadnutím zastupiteľstva,
d) pripravia podklady na konštituovanie komisií,
e) pripraví návrh programu ustanovujúceho zasadnutia a návrhy uznesení.
Doterajší predseda samosprávneho kraja alebo ten, kto zabezpečuje prípravu ustanovujúceho zasadnutia krajského zastupiteľstva, požiada predsedu príslušnej volebnej komisie, aby na ustanovujúcom zasadnutí krajského zastupiteľstva informoval prítomných o výsledkoch voľby predsedu samosprávneho kraja a krajského zastupiteľstva.
2. Na ustanovujúce zasadnutie krajského zastupiteľstva sa môžu pozvať najmä novozvolený predseda samosprávneho kraja, poslanci novozvoleného krajského zastupiteľstva a predseda volebnej komisie samosprávneho kraja. Doterajší predseda samosprávneho kraja môže na ustanovujúce zasadnutie krajského zastupiteľstva pozvať aj poslancov NR SR, poslancov Európskeho parlamentu, zástupcov vlády SR alebo iných štátnych orgánov, predstaviteľov ďalších inštitúcií a osobnosti pôsobiace vo verejnom živote samosprávneho kraja.
3. Základný rámec ustanovujúceho zasadnutia krajského zastupiteľstva môže byť nasledovný:
a) úvodné náležitosti:
- otvorenie ustanovujúceho zasadnutia krajského zastupiteľstva,
- určenie zapisovateľa a overovateľov zápisnice,
- oznámenie výsledkov voľby predsedu samosprávneho kraja a volieb do krajského zastupiteľstva a odovzdanie osvedčení o zvolení novozvolenému predsedovi samosprávneho kraja a poslancom novozvoleného krajského zastupiteľstva,
- zloženie sľubu novozvoleného predsedu samosprávneho kraja, prevzatie insígnií a prevzatie predsedania ustanovujúcemu zasadnutiu novozvoleným predsedom samosprávneho kraja,
- zloženie sľubu poslancov novozvoleného krajského zastupiteľstva,
- vystúpenie predsedu samosprávneho kraja,
b) schválenie programu ustanovujúceho zasadnutia krajského zastupiteľstva,
c) voľba podpredsedov samosprávneho kraja,
d) zriadenie komisií, určenie náplne ich práce, voľba ich predsedov a členov,
e) diskusia,
f) záver.
Počas ustanovujúceho zasadnutia krajského zastupiteľstva používa predseda samosprávneho kraja, ktorý ho vedie, insígnie. Po otvorení ustanovujúceho zasadnutia doterajší predseda samosprávneho kraja oboznámi prítomných s priebehom a návrhom programu ustanovujúceho zasadnutia. Po otvorení ustanovujúceho zasadnutia doterajší predseda samosprávneho kraja určí zapisovateľa a dvoch overovateľov zápisnice. O výsledkoch volieb do orgánov samosprávnych krajov prítomných predseda príslušnej volebnej komisie. Odovzdá osvedčenia o zvolení novozvolenému predsedovi samosprávneho kraja a poslancom novozvoleného krajského zastupiteľstva, ak tieto neboli odovzdané skôr. Po informácii o výsledkoch volieb doterajší predseda samosprávneho kraja vyzve novozvoleného predsedu samosprávneho kraja na zloženie sľubu. Novozvolený predseda samosprávneho kraja po prečítaní sľub potvrdí podpisom pod text sľubu napísaného na osobitnom liste. Doterajší predseda samosprávneho kraja odovzdá novozvolenému predsedovi samosprávneho kraja po zložení sľubu insígnie a vedenie ustanovujúceho zasadnutia. Tým sa novozvolený predseda samosprávneho kraja ujíma vedenia ustanovujúceho zasadnutia. Následne predseda samosprávneho kraja prečíta znenie poslaneckého sľubu. Poslanci krajského zastupiteľstva skladajú sľub podpisom pod text sľubu napísaného na osobitnom liste, pod ktorým je uvedený zoznam poslancov krajského zastupiteľstva v abecednom poradí. Po zložení poslaneckého sľubu predseda samosprávneho kraja overí, či je krajské zastupiteľstvo spôsobilé rokovať a uznášať sa a oznámi to prítomným. Ustanovujúce zastupiteľstvo samosprávneho kraja je spôsobilé rokovať a uznášať sa, ak je prítomná nadpolovičná väčšina všetkých poslancov. Predseda samosprávneho kraja prednesie príhovor a predloží krajskému zastupiteľstvu návrh programu rokovania. Následne predseda samosprávneho kraja predloží krajskému zastupiteľstvu návrh na voľbu podpredsedov samosprávneho kraja, zriadenie komisií, určenie ich náplne práce a voľbu ich predsedov a členov. Voľbu predsedov komisií možno vykonať tajným hlasovaním. Členovia komisií môžu byť volení aklamačne, verejným hlasovaním.
4. Návrhy uznesení ustanovujúceho zasadnutia krajského zastupiteľstva by mali vychádzať z programu rokovania a obsahovo zodpovedať jeho výsledkom. Návrhy uznesení pripravuje doterajší predseda samosprávneho kraja v úzkej spolupráci s novozvoleným predsedom samosprávneho kraja. Pokiaľ povaha návrhu uznesenia alebo iné skutočnosti vyžadujú, aby krajské zastupiteľstvo hlasovalo o jednotlivých bodoch navrhovaného uznesenia, určí toto poradie predseda samosprávneho kraja. Na prijatie uznesenia je potrebný súhlas nadpolovičnej väčšiny prítomných poslancov.
5. Z ustanovujúceho zasadnutia krajského zastupiteľstva sa vyhotoví zápisnica. Zápisnicu vyhotovuje určený zamestnanec úradu samosprávneho kraja. Zápisnica obsahuje podrobný záznam o mieste a čase konania ustanovujúceho zasadnutia. K zápisnici je priložený zvukový záznam, súčasťou zápisnice je aj prezenčná listina. Zápisnicu podpisujú overovatelia, predseda samosprávneho kraja, riaditeľ úradu samosprávneho kraj a určený zamestnanec úradu samosprávneho kraja. Zápisnica sa zverejní na internetovej stránke samosprávneho kraja.
----
Použitá literatúra:
FOGAŠ, Ľ. 2012. Komentár k čl. 82 Ústavy SR. In ČIČ, M. a kol. Komentár k Ústave Slovenskej republiky. Žilina : EUROKÓDEX, 2012, s. 487.
DOMIN, M. 2018. Zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva. Komentár. Bratislava : Wolters Kluwer, 2018, s. 172, s. 598-599.
DRGONEC, J. 2019. Komentár k Ústave Slovenskej republiky. Teória a prax. 2. prepracované a doplnené vydanie. Bratislava : C. H. Beck, 2019, s. 1201.
TEKELI, J. – HOFFMANN, M. 2014. Zákon o obecnom zriadení. Komentár. Bratislava : Wolters Kluwer, 2014. 776 s.
TEKELI, J. – HOFFMANN, M. – TOMAŠ, L. 2021. Zákon o obecnom zriadení. Komentár. 2. vydanie. Bratislava : Wolters Kluwer, 2021, 920 s.
BRIESTENSKÝ, L. 2014. Ustanovujúce zasadnutie obecného zastupiteľstva. In Právo pre ROPO a obce. 2014, č. 11.