DÔVODOVÁ SPRÁVA
A. Všeobecná časť
Poslanci Národnej rady Slovenskej republiky predkladajú návrh zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 596/2003 Z. z. o štátnej správe v školstve a školskej samospráve a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 597/2003 Z. z. o financovaní základných škôl, stredných škôl a školských zariadení v znení neskorších predpisov v nadväznosti na potrebu upraviť financovanie školstva tak, aby bola rešpektovaná autonómia zriaďovateľov cirkevných škôl a školských zariadení v súlade s platnými zmluvami medzi štátom a cirkvami a tiež zriaďovateľov súkromných škôl a školských zariadení.
Návrh zákona predstavuje aj opatrenie vo vzťahu k princípu rovného financovania každého dieťaťa a žiaka bez ohľadu na zriaďovateľa školy a školského zariadenia.
Cieľom návrhu zákona je zmena financovania súkromných škôl a školských zariadení a cirkevných škôl a školských zariadení tak, aby sa odstránilo nerovné postavenie zriaďovateľov týchto škôl v porovnaní so zriaďovateľmi škôl a školských zariadení v zriaďovateľskej pôsobnosti obcí a samosprávnych krajov, ak ide o prerozdeľovanie podielových daní.
Návrh zákona je v súlade s Ústavou Slovenskej republiky, ústavnými zákonmi, s nálezmi Ústavného súdu Slovenskej republiky, inými právnymi predpismi Slovenskej republiky, medzinárodnými zmluvami a inými medzinárodnými dokumentmi, ktorými je Slovenská republika viazaná a s právom Európskej únie.
Návrh zákona má negatívny vplyv na rozpočet verejnej správy, nemá sociálne vplyvy, nemá vplyv na podnikateľské prostredie, nemá vplyvy na životné prostredie, vplyvy na manželstvo, rodičovstvo a rodinu, na informatizáciu spoločnosti ani na služby verejnej správy pre občana.
B. Osobitná časť
K Čl. I
K bodu 1
Navrhovaná úprava sa obsahovo týka dvoch vecných okruhov.
V prvom rade sa navrhuje zaviesť dvojaký právny režim financovania škôl a školských zariadení v závislosti od zriaďovateľa.
Vo vzťahu k financovaniu škôl a školských zariadení v zriaďovateľskej pôsobnosti obce sa navrhuje ponechať doterajšia právna úprava, t. j. financovanie príslušných škôl a školských zariadení na základe všeobecne záväzného nariadenia. Všeobecne záväzné nariadenie ako normotvorná forma činnosti verejnej správy zohľadňuje verejno-mocenský a samosprávny charakter obcí vystupujúcich v zriaďovateľskej pozícii.
Ak ide o školy a školské zariadenia v zriaďovateľskej pôsobnosti fyzických osôb a právnických osôb (ďalej len „súkromné školy a školské zariadenia“) a štátom uznaných cirkví a náboženských spoločností (ďalej len „cirkevné školy a školské zariadenia“), navrhuje sa zaviesť nový spôsob financovania týchto škôl a školských zariadení, a to na základe zmluvy.
Zavedenie navrhovanej formy reflektuje skutočnosť, že vzťah samosprávy k súkromným zriaďovateľom a cirkevným zriaďovateľom nie je založený na nadriadenosti a podriadenosti.
Návrh zákona posilňuje aj právnu istotu týchto „nepodriadených“ príjemcov finančných prostriedkov na mzdy a prevádzku škôl a školských zariadení. V tejto súvislosti je potrebné poukázať na skutočnosť, že kým všeobecne záväzné nariadenie sa dá meniť kedykoľvek (aj v priebehu roka) jednostranne zo strany obce, zavedenie nového spôsobu financovania formou zmluvy, vzhľadom na dvojstrannosť tohto právneho úkonu, predstavuje vo vzťahu k obci obmedzenie pri potenciálnej zmene podmienok financovania súkromných škôl a školských zaradení a cirkevných škôl a školských zariadení.
Druhá zmena spočíva v nahradení doterajšieho pojmu „dotácia“ slovami „finančné prostriedky“. Cieľom je spresnenie súčasnej právnej úpravy tak, aby výstižne zohľadňovala skutočnosť, že finančné prostriedky na mzdy a prevádzku škôl a školských zariadení nemajú povahu dotácie. Návrh reflektuje skutočnosť, že ide o finančné prostriedky poskytované územnej samospráve zo štátneho rozpočtu prostredníctvom podielových daní (daň z príjmov fyzických osôb).
Ďalej sa navrhuje vo vzťahu k financovaniu detí, žiakov a poslucháčov niektorých súkromných škôl a cirkevných škôl (základné umelecké školy, jazykové školy) obcou vek „15 rokov“ zvýšiť na „25 rokov“.
Návrhom zákona sa upravuje financovanie niektorých súkromných škôl a školských zariadení a niektorých cirkevných škôl a školských zariadení nasledovne:
- ak ide o základné umelecké školy, vo všeobecnosti bez ohľadu na vek (do 25 rokov), finančné prostriedky na mzdy a prevádzku bude poskytovať obec,
- ak ide o materské školy, vo všeobecnosti bez ohľadu na vek (do 15 rokov vzhľadom na charakter tejto školy) bude finančné prostriedky na mzdy a prevádzku poskytovať obec,
- ak ide o jazykové školy, tieto budú vo všeobecnosti financované do 25 rokov veku, pričom
a) jazykovým školám, ktoré sa zriaďujú pri základných školách, bude finančné prostriedky na mzdy a prevádzku poskytovať obec a
b) ostatným jazykovým školám bude finančné prostriedky na mzdy a prevádzku poskytovať samosprávny kraj,
- ak ide o školské zariadenia, tieto
a) do 15 rokov bude finančné prostriedky na mzdy a prevádzku poskytovať obec, ak ide o školské zariadenia, ktoré môžu byť zriadené obcou,
b) do 25 rokov bude poskytovať finančné prostriedky na mzdy a prevádzku samosprávny kraj, ak ide o školské zariadenia, ktoré môžu byť zriadené samosprávnym krajom, pričom v osobitných prípadoch tých škôl a školských zariadení, ktorým môže poskytovať finančné prostriedky aj obec podľa § 6 ods. 12 písm. b) návrhu zákona, budú financované tieto školské zariadenia len obcou,
c) nad 15 rokov bude poskytovať finančné prostriedky na mzdy a prevádzku samosprávny kraj, ak ide o zariadenia školského stravovania, školský internát a také školského zariadenia, ktorého zriaďovateľom môže byť aj regionálny úrad (najmä ŠVZ a ŠZ pre deti so ŠVVP) – toto delenie má význam aj z hľadiska rozdelenia financovania podľa kritéria veku pri niektorých školských zariadeniach (z dôvodu predchádzania možnej duplicity financovania oboma subjektmi, t. j. odstránenia možnosti požiadania o finančné prostriedky na mzdy a prevádzku príslušným subjektom aj obec aj samosprávny kraj).
Takto sa má odstrániť nerovný prístup financovania detí, žiakov a poslucháčov s ohľadom na konkrétneho zriaďovateľa, t. j. odstráni sa nerovnosť pri poskytovaní finančných prostriedkov na mzdy a prevádzku príslušnej školy v závislosti od zriaďovateľa (príslušné „obecné“ školy, súkromné školy aj cirkevné školy budú financované v rovnakom rozsahu).
V súčasnosti je úprava financovania vzdelávania detí, žiakov a poslucháčov príslušných súkromných a cirkevných škôl nastavená v porovnaní s príslušnými školami v zriaďovateľskej pôsobnosti obce, rozdielne, pričom hraničným kritériom je vo všeobecnosti vek 15 rokov, t. j. obec má podľa aktuálnej právnej úpravy poskytovať finančné prostriedky na mzdy a prevádzku príslušným súkromným a cirkevným školám len do 15 rokov veku.
Ak ide o zvýšenie veku detí, žiakov a poslucháčov, na ktoré sa majú poskytovať finančné prostriedky na mzdy a prevádzku, z 15 na 25 rokov, vo vzťahu k materským školám, ktorých zriaďovateľom môže byť aj obec alebo regionálny úrad (napr. materské školy pre deti so špeciálnymi výchovno-vzdelávacími potrebami alebo školské výchovné zariadenia) bude financovanie naďalej (avšak len formálne) viazané na vek príslušného dieťaťa, poslucháča alebo žiaka, t. j. do 15 rokov veku budú tieto finančné prostriedky poskytované obcou a nad 15 rokov veku ich bude príslušným školám poskytovať samosprávny kraj. Zákon však vymedzí skupinu detí, poslucháčov a žiakov škôl, na ktoré bude obec poskytovať finančné prostriedky na mzdy a prevádzku až do 25 rokov veku (základné umelecké školy a jazykové školy).
Vzhľadom na uvedené sa navrhuje upraviť rozsah financovania vo vzťahu k príslušných súkromným školám cirkevným školám aj na detí, žiakov a poslucháčov do dovŕšenia 25 rokov veku, t. j. financovanie vybraných škôl bez ohľadu na zriaďovateľa.
K bodom 2 a 3
Navrhovaná zmena upravuje dvojaký právny režim financovania vybraných škôl v závislosti od zriaďovateľa v nadväznosti na bod 1.
K bodom 4 a 5
Technické úpravy v nadväznosti na body 1 až 3.
K bodu 6
Obec poskytuje finančné prostriedky na mzdy a prevádzku z podielu dane z príjmov fyzických osôb zriaďovateľom súkromných škôl a školských zariadení a zriaďovateľom cirkevných škôl a školských zariadení (materské školy, základné umelecké školy, jazykové školy). Podľa súčasnej právnej úpravy sú obce povinné poskytovať finančné prostriedky súkromným školám a školským zariadeniam a cirkevným školám a školským zariadeniam najmenej vo výške 88 % zo sumy určenej na mzdy a prevádzku na dieťa, poslucháča a žiaka navštevujúcich školy a školské zariadenia v zriaďovateľskej pôsobnosti obce.
V aplikačnej praxi to znamená možnosť obce zasahovať do rozhodovania o rozsahu financovania súkromných škôl a školských zariadení a cirkevných škôl a školských zariadení s priamym vplyvom na ich existenciu.
Uvedené v praxi predstavuje skutočnosť, že väčšine týchto škôl a školských zariadení je skutočne poskytovaných menej finančných prostriedkov, v niektorých prípadoch dokonca výrazne menej finančných prostriedkov ako predstavuje objem financií, ktoré prichádzajú do rozpočtu obce na z podielu dane z príjmov fyzických osôb určených na tento účel (nariadenie vlády Slovenskej republiky č. 668/2004 Z. z. o rozdeľovaní výnosu dane z príjmov územnej samospráve a § 7a zákona č. 597/2003 Z. z. o financovaní základných škôl, stredných škôl a školských zariadení v znení neskorších predpisov; ďalej len „zákon č. 597/2003 Z. z.“).
Podľa zverejnených záverečných účtov obcí, v ktorých existuje najmenej jedna súkromná škola a školské zariadenie alebo cirkevná škola a školské zariadenie, je zrejmé, že v priemere 20 % z pridelených finančných prostriedkov napočítavaných na mzdy a prevádzku týchto škôl a školských zariadení zostáva v rozpočtoch obcí. Tieto finančné prostriedky sú následne použité na iné účely.
Ďalším problémom je skutočnosť, že obce v niektorých prípadoch nedodržujú ani minimálnu sumu 88 % finančných prostriedkov na mzdy a prevádzku určených pre súkromných zriaďovateľov a cirkevných zriaďovateľov.
Aj Ústavný súd Slovenskej republiky v náleze č. k. PL. ÚS 126/07-59 uvádza: „Ak sa teda výnos z tejto dane z príjmu rozdelí obciam podľa určitých kritérií, pričom 40 % podľa počtu žiakov (detí) umeleckých škôl a školských zariadení obcí, je celkom logické a prirodzené, že pridelenie finančných prostriedkov z tohto dôvodu sa musí/má premietnuť aj do „výdavkov“ obce vyčlenených na tento účel.”.
Z uvedených dôvodov sa navrhuje upraviť poskytovanie týchto finančných prostriedkov obcami zriaďovateľom súkromných škôl a školských zariadení a cirkevných škôl a školských zariadení v objeme 100 % sumy, ktorá je obciam poskytovaná vo forme podielu dane z príjmov fyzických osôb určeného na základe prepočítaného počtu detí, poslucháčov a žiakov súkromných škôl a školských zariadení a cirkevných škôl a školských zariadení podľa nariadenia vlády Slovenskej republiky č. 668/2004 Z. z. o rozdeľovaní výnosu dane z príjmov územnej samospráve v znení neskorších predpisov.
K bodom 7 až 12
Vzhľadom na postavenie samosprávnych krajov pri financovaní súkromných škôl a školských zariadení a cirkevných škôl a školských zariadenie sa navrhuje upraviť príslušné ustanovenia tak, aby korelovali so zmenami navrhovanými pri obciach.
K bodu 13
Návrhom sa upravuje minimálny obsah zmluvy, prostredníctvom ktorej sa majú poskytovať finančné prostriedky na mzdy a prevádzku na dieťa, žiaka a poslucháča súkromným zriaďovateľom a cirkevným zriaďovateľom vybraných škôl a školských zariadení v nadväznosti na body 1 a 8 (§ 6 ods. 12 písm. b) a § 9 ods. 12 písm. b) návrhu zákona).
K bodu 14
Upravuje sa rozsah a spôsob poskytovania finančných prostriedkov na mzdy a prevádzku na dieťa, žiaka a poslucháča vybraných škôl a školských zariadení podľa § 6 ods. 12 písm. b) vo vzťahu k prechodnému obdobiu na rok 2022.
Poskytovanie finančných prostriedkov na mzdy a prevádzku príslušných cirkevných škôl a školských zariadení a cirkevných škôl a školských zariadení sa upravuje tak, aby obec v prechodnom období na rok 2022 zohľadňovala len počet detí, žiakov a poslucháčov príslušných škôl a školských zariadení do dovŕšenia 15 rokov veku, t. j. počet, ktorý sa zbiera aj podľa súčasnej právnej úpravy, a samosprávny kraj zohľadňoval len počet detí, žiakov a poslucháčov príslušných škôl a školských zariadení nad 15 rokov veku. Prechodným ustanovením sa na rok 2022 upravuje aj lehota uzatvorenia zmluvy o financovaní na 31. január 2022.
Ustanovuje sa aj osobitná lehota na uzatvorenie zmluvy o financovaní, t. j. 31. január 2022.
Prechodným ustanovením sa zároveň ustanovuje spôsob poskytovania finančných prostriedkov pre príslušného poskytovateľa finančných prostriedkov podľa novej právnej úpravy, pre prípad nedodržania osobitnej lehoty na uzatvorenie zmluvy v prechodnom období na rok 2022.
K čl. II
K bodu 1
Legislatívno-technická úprava.
K bodu 2
Navrhuje sa odstrániť obmedzenie vo vzťahu k zriaďovateľom súkromných škôl, pokiaľ ide o používanie finančných prostriedkov poskytovaných podľa § 4 zákona č. 597/2003 Z. z. vzhľadom na to, že pri cirkevných školách také obmedzenie nie je, a teda cieľom je zjednotenie prístupu k „neštátnym“ zriaďovateľom.
K bodu 3
Navrhovaná úprava nadväzuje na čl. I vo vzťahu k zvýšeniu veku žiakov a poslucháčov, na ktorých sa majú poskytovať finančné prostriedky na mzdy a prevádzku. Navrhuje sa zjednotenie zbieraných údajov vo vzťahu k zriaďovateľom príslušných súkromných škôl a školských zariadení a cirkevných škôl a školských zariadení, vzhľadom na to, že na základe zberu údajov podľa § 7a zákona č. 597/2003 Z. z. sa poskytujú finančné prostriedky na mzdy a prevádzku podľa § 6 ods. 12 písm. b) a § 9 ods. 12 písm. b) zákona č. 596/2003 Z. z.
K bodu 4
Navrhovaným ustanovením sa upravuje spôsob a rozsah zberu údajov na účely rozdeľovania a poukazovania výnosu dane z príjmov obciam vo vzťahu k prechodnému obdobiu na rok 2022, vzhľadom na to, že účinnosť zákona sa navrhuje k 1. januáru 2022, pričom údaje na tento účel sa zbierajú už k 15. septembru predchádzajúceho kalendárneho roka.
Zber príslušných údajov sa upravuje s ohľadom na zavedenie nového spôsobu financovania vybraných súkromných škôl a školských zariadení a cirkevných škôl a školských zariadení prostredníctvom zmluvy o financovaní tak, aby na účely jej uzatvorenia obec v prechodnom období na rok 2022 zohľadňovala počet detí, žiakov a poslucháčov príslušných škôl a školských zariadení podľa stavu k 15. septembru 2021.
K čl. III
Účinnosť zákona sa navrhuje od 1. januára 2022 vzhľadom na začiatok kalendárneho roka a rozpočtového roka.