Dôvodová správa
A. Všeobecná časť
Cieľom návrhu zákona je plnenie záväzku z Programového vyhlásenia vlády SR na roky 2020 – 2024, ktorého zámerom je „zjednotenie financovania škôl a školských zariadení pod ministerstvom školstva a bude priamo výkonom prenesených kompetencií financovať vzdelávanie vo všetkých typoch a druhoch škôl bez ohľadu na zriaďovateľov“.
V roku 2013 prišlo k nesystémovému kroku v riadení a financovaní škôl a školských zariadení na Slovensku (tzv. ESO). V dôsledku tejto zmeny časť škôl a školských zariadení riadi a financuje Ministerstvo školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky a časť Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky (ďalej len „ministerstvo vnútra“).
Nesystémovosť a komplikovanosť je najmarkantnejšia pri (ne)dosahu rezortu školstva na špeciálne školy a školské zariadenia, ktoré riadi a financuje rezort vnútra. Dôsledkom toho je, že v niektorých prípadoch prichádza:
- k segregácii žiakov z marginalizovaných rómskych komunít,
- k chybnému alebo cielenému zaraďovaniu žiakov bez mentálneho znevýhodnenia do prúdu špeciálneho školstva.
Dôsledkom je:
- že žiaci, ktorí sú takýmto spôsobom neprávom zaraďovaní do špeciálnej školy, po ukončení vzdelávania nezískavajú tzv. nižšie stredné vzdelanie (ekvivalent ukončeného druhého stupňa bežnej základnej školy, v medzinárodnom kontexte označovaný ako ISCED 2),
- títo žiaci získavajú iba primárne vzdelanie, teda ekvivalent ukončeného prvého stupňa bežnej základnej školy (ISCED 1),
- následne nemajú možnosť pokračovať vo vzdelávaní na bežnej strednej škole,
- tým sa signifikantne znižujú ich šance zamestnať sa a nájsť uplatnenie v dospelom živote.
V súvislosti s nadmernou segregáciou žiakov z marginalizovaných rómskych komunít do špeciálnych škôl čelí od apríla 2015 Slovenská republika infringementu č. 2015/2025 zo strany Európskej komisie.
Základom riešenia je nutná systematická podpora a prípadne kontrola:
- fungovania špeciálnych škôl,
- diagnostiky,
- zaraďovania špeciálnych škôl a špeciálnych tried do siete škôl a školských zariadení,
- možnosti zlúčiť špeciálne školy s bežnými základnými školami v prípade, že sa potvrdí chybná či cielená diagnostika a teda neopodstatnenosť špeciálnej školy,
- cielene reintegrovať žiakov zo špeciálnych škôl do bežných základných škôl.
Zákon má za cieľ:
- odstrániť aktuálne nesystémové prerozdelenie kompetencií, riadenie a financovanie škôl a školských zariadení
- zjednotiť kompetencie pod rezort školstva s cieľom prispieť k efektívne fungujúcemu rezortu,
- dohliadnuť na efektívne fungovanie špeciálnych škôl určených pre žiakov so špeciálnymi výchovno-vzdelávacími potrebami, najmä s mentálnym znevýhodnením,
- eliminovať prípady chybnej či cielenej segregácie žiakov zo sociálne znevýhodneného prostredia do špeciálnych škôl.
Čo sa týka agendy odborov okresného úradu v sídle kraja, sú:
- pre školstvo – určené pre špecifický okruh adresátov, odborné zložky – školy, samospráva, zriaďovatelia, kontrolné a inšpekčné orgány,
- pre ostatné oblasti (napr. životné prostredie, stavebníctvo a pod.) – určené pre „bežného občana“.
Školská agenda nie je určená bežnej verejnosti, zmena by teda neznamenala zhoršenie prístupu verejnosti k poskytovaným službám štátu na úseku školstva. Cieľom je zlepšiť fungovanie miestnej štátnej školskej správy, a to nielen z pohľadu ministerstva školstva, ale aj ministerstva vnútra, ktoré tak nebude zaťažované touto špecifickou agendou.
Administratívne, riadiace činnosti a finančné toky v regionálnom školstve sú:
- komplikované pre výskyt duplicít medzi obomi ministerstvami,
- neprehľadné a komplikované, keďže v súčasnosti je financovanie v oblasti školstva predmetom
- dvoch rozpočtových kapitol,
- dvoch rezortných informačných systémov,
- často dvojitej administratívy, čo platí aj pre „spätný tok“ – napríklad žiadosti o úpravy rozpočtu.
Návrat k modelu miestnej štátnej správy v školstve v pôsobnosti ministerstva školstva zabezpečí:
- prevzatie súčasnej agendy odborov školstva okresných úradov v sídle kraja bez zmien v jej obsahu,
- prevzatie zriaďovateľských pôsobností pri niektorých druhoch škôl a školských zariadení (najmä vo vzťahu k deťom a žiakom so špeciálnymi výchovno-vzdelávacími potrebami),
- zjednotenie a sprehľadnenie financovania regionálneho školstva v jednej rozpočtovej kapitole,
- odstránenie doterajších obmedzení v praktickom výkone činnosti okresných úradov - odborov školstva, spôsobených práve dvojkoľajným systémom riadenia.
Návrh zákona bol pripravený v spolupráci s ministerstvom vnútra a prerokovaný so Združením miest a obcí Slovenska, Úniou miest Slovenska, Odborovým zväzom pracovníkov školstva a vedy na Slovensku, Slovenskou komorou učiteľov a Najvyšším kontrolným úradom SR, pričom návrhu na integráciu činností okresných úradov v sídle kraja v oblasti školstva bola všetkými oslovenými subjektmi vyslovená významná podpora.
Návrh zákona predpokladá pozitívne aj negatívne vplyvy na rozpočet verejnej správy, a nepredpokladá vplyvy na podnikateľské prostredie, sociálne vplyvy, vplyvy na životné prostredie, vplyvy na informatizáciu spoločnosti, vplyvy na služby verejnej správy pre občana ani vplyvy na manželstvo, rodičovstvo a rodinu.
Návrh zákona je v súlade s Ústavou Slovenskej republiky, s ústavnými zákonmi a nálezmi Ústavného súdu Slovenskej republiky, so zákonmi a ostatnými všeobecne záväznými právnymi predpismi platnými v Slovenskej republike, s medzinárodnými zmluvami, ktorými je Slovenská republika viazaná, ako aj s právom Európskej únie.
B.Osobitnáčasť
K Čl. I
K bodom 1, 3, 7 a 12
Legislatívno-technická úprava nadväzujúca na bod 6.
K bodu 2
Legislatívno-technická úprava v nadväznosti na aktuálny názov ministerstva.
K bodom 4, 5 a 8 až 10
Legislatívno-technická úprava nadväzujúca na čl. II.
K bodu 6
Ak je potrebné zriadenie školy pre deti alebo žiakov so špeciálnymi výchovno-vzdelávacími potrebami, resp. inej školy alebo školského zariadenia, ktoré sú v súčasnosti v zriaďovateľskej pôsobnosti okresného úradu v sídle kraja, prax ukázala, že je potrebné, aby na túto agendu malo ministerstvo školstva významnejší dosah, ako doposiaľ. Súvisí to so skutočnosťou, že ministerstvo školstva skôr vníma podnety z praxe a teda má relevantnejší prehľad o potrebách úprav v sieti vo vzťahu k školám pre deti a žiakov so špeciálnymi výchovno-vzdelávacími potrebami. Preto sa navrhuje, aby zriaďovateľské pôsobnosti v oblasti škôl pre deti a žiakov so špeciálnymi výchovno-vzdelávacími potrebami, praktických škôl, odborných učilíšť, ale aj niektorých iných škôl a školských zariadení prešli priamo do rezortu školstva vyčlenením agendy odborov školstva okresných úradov v sídle kraja na úrady v pôsobnosti ministerstva školstva. Zmena v zriaďovateľských pôsobnostiach má vplyv aj na plnenie opatrení vo vzťahu k odôvodnenému stanovisku vo veci konania o porušení zmlúv (infringement) č. 2015/2025, vzhľadom na to, že môže prispieť k lepšej diagnostike pre zapísanie dieťaťa do špeciálnej základnej školy alebo špeciálnej triedy základnej školy – ide totiž aj o zriaďovanie centier špeciálno-pedagogického poradenstva a centier pedagogicko-psychologického poradenstva.
Zároveň viaceré administratívne a riadiace činnosti v oblasti regionálneho školstva sú v praxi komplikované pre výskyt duplicít medzi Ministerstvom školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky (ďalej len „ministerstvo školstva“) a Ministerstvom vnútra Slovenskej republiky (ďalej len „ministerstvo vnútra“), najmä pri zabezpečovaní fungovania škôl a školských zariadení, ktorých zriaďovateľom je okresný úrad v sídle kraja, avšak vecne prislúchajú ministerstvu školstva (špeciálne základné školy a špeciálne stredné školy, špeciálne-výchovné zariadenia, atď.).
Vzhľadom na uvedené sa navrhuje koncepčná zmena v systéme miestnej štátnej správy školstva. Z doterajších okresných úradov v sídle kraja sa de facto vyčlenia doterajšie odbory školstva. Regionálne úrady školskej správy budú rovnako ako doteraz v sídle každého kraja. V tomto štádiu sa počíta len s presunom doterajšej pôsobnosti okresných úradov v sídle kraja (konkrétne ich odborov školstva) na regionálne úrady školskej správy, čo do budúcna nevylučuje úvahy o zmene náplne ich fungovania.
Navrhovanou úpravou dochádza de facto k osamostatneniu doterajších odborov školstva okresných úradov v sídle kraja na úrady s právnou subjektivitou. Inak sa do doterajšieho fungovania okresných úradov nezasahuje.
Návrh zákona počíta s nie politickou nomináciou riaditeľov úradov, ale so štandardným transparentným výberovým konaním.
K bodu 11
Upravuje sa praktická stránka plynulého prechodu pôsobnosti doterajších okresných úradov v sídle kraja (ich odborov školstva) na regionálne úrady školskej správy k prelomu rokov 2021 a 2022. Doterajšiu agendu odborov školstva okresných úradov v sídle kraja tak od 1.1.2022 budú vykonávať regionálne úrady školskej správy prostredníctvom tých istých zamestnancov, techniky, v tých istých priestoroch.
Zároveň sa v odseku 9 pamätá na prípady, kedy by iné všeobecne záväzné právne predpisy operovali s pojmom „okresný úrad v sídle kraja“ v súvislosti s výkonom štátnej správy v školstve (generálna klauzula).
K Čl. II
K bodom 1 až 4 a 6 až 16
Legislatívno-technická úprava nadväzujúca na bod 5.
K bodu 5
Návrh súvisí s doterajšou skúsenosťou s neefektívnym fungovaním finančných tokov v rámci súčasného nastavenia v rámci okresných úradov v sídle kraja, ktoré sú preddavkovými organizáciami ministerstva vnútra. Finančné toky zo štátu na školy a školské zariadenia sú neprehľadné a komplikované, keďže v súčasnosti je financovanie v oblasti školstva predmetom dvoch rozpočtových kapitol, dvoch rezortných informačných systémov, často dvojitej administratívy, čo platí aj pre „spätný tok“ – napríklad žiadosti o úpravy rozpočtu.
Navrhovanou úpravou dochádza k zmene doterajšieho „dvojzložkového“ modelu financovania regionálneho školstva zo štátneho rozpočtu. V nadväznosti na vyčlenenie výkonu miestnej štátnej správy na úseku školstva z okresných úradov v sídle kraja na samostatné regionálne úrady školskej správy (Čl. I) sa osamostatňuje aj financovanie regionálneho školstva zo štátneho rozpočtu. Proces financovania tak ostane v gescii len jedného ministerstva.
Táto úprava je navrhovaná s cieľom zjednodušenia, sprehľadnenia a zefektívnenia systému financovania regionálneho školstva zo štátneho rozpočtu, so zámerom odstrániť viaceré duplicity a nadbytočnosti z toho vyplývajúce.
K bodu 17
Legislatívno-technická úprava v nadväznosti na čl. I.
K Čl. III, V, VI a VII
Legislatívno-technická úprava v nadväznosti na čl. I.
K Čl. IV
Legislatívno-technická úprava v nadväznosti na čl. II.
K Čl. VIII
Vzhľadom na to, že má dôjsť k transformácii orgánov štátnej správy, navrhuje sa účinnosť k začiatku rozpočtového roka.
V Bratislave, 14. apríla 2021.
Eduard Heger, v. r.
predseda vlády Slovenskej republiky
Branislav Gröhling, v. r.
minister školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky