DÔVODOVÁ SPRÁVA
A. Všeobecná časť
Vláda Slovenskej republiky predkladá na rokovanie Národnej rady Slovenskej republiky návrh zákona o výbere kandidátov na funkciu európskeho prokurátora a európskeho delegovaného prokurátora v Európskej prokuratúre (ďalej len „návrh zákona“).
Návrh zákona bol vypracovaný na základe Plánu legislatívnych úloh vlády Slovenskej republiky na rok 2018.
Nariadením Rady (EÚ) 2017/1939 z 12. októbra 2017, ktorým sa vykonáva posilnená spolupráca na účely zriadenia Európskej prokuratúry sa zriaďuje Európska prokuratúra (ďalej len „nariadenie“) ako nezávislý orgán Únie, ktorého cieľom je zabezpečiť efektívnejšie trestné stíhanie trestných činov spojených s podvodmi proti finančným záujmom EÚ, ktoré sú definované v smernici Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2017/1371 z 5. júla 2017 o boji proti podvodom, ktoré poškodzujú finančné záujmy Únie, prostredníctvom trestného práva (ďalej len „smernica PIF“).
Nariadenie je súčasťou komplexnejšej reformy, ktorá má posilniť ochranu finančných záujmov EÚ, a to jednak vytvorením spoločného hmotnoprávneho rámca na trestnoprávnu ochranu, ako aj reformou agentúr EÚ ako OLAF či Eurojust. Nariadenie zvýši efektivitu postihovania tejto trestnej činnosti v rámci EÚ najmä v cezhraničných (a teda významnejších) prípadoch.
Nariadenie bolo schválené vo forme posilnenej spolupráce, ku ktorej sa k februáru 2018 zaviazalo 20 členských štátov Európskej únie (Belgicko, Bulharsko, Cyprus, Česká republika, Estónsko, Fínsko, Francúzsko, Grécko, Chorvátsko, Litva, Lotyšsko, Luxembursko, Nemecko, Portugalsko, Rakúsko, Rumunsko, Slovenská republika, Slovinsko, Španielsko a Taliansko). V súlade s čl. 120 ods. 2 nariadenia by mala Európska prokuratúra začať plniť svoje úlohy v zmysle nariadenia odo dňa určeného Európskou komisiou, najskôr však tri roky po vstupe nariadenia do platnosti, tzn. najskôr 20. novembra 2020. Sídlom Európskej prokuratúry bude Luxemburg.
Európska prokuratúra má byť vytvorená ako nedeliteľný orgán Únie, ktorý koná jednotne na základe decentralizovanej štruktúry. Centrálna úroveň je tvorená kolégiom, stálymi komorami, hlavným európskym prokurátorom a jeho zástupcami, európskymi prokurátormi a administratívnym riaditeľom. Decentralizovaná úroveň je vytvorená z európskych delegovaných prokurátorov, ktorí vykonávajú svoju činnosť v ich členskom štáte. Predpokladá sa, že v každom členskom štáte budú pôsobiť najmenej dvaja EDP.
Za činnosť Európskej prokuratúry ako celku bude zodpovedný hlavný európsky prokurátor a jeho dvaja zástupcovia. Európskeho hlavného prokurátora bude menovať spoločne Európsky parlament a Rada EÚ. Dvaja zástupcovia hlavného prokurátora budú zvolení kolégiom z európskych prokurátorov. Činnosť európskych delegovaných prokurátorov v konkrétnych prípadoch budú monitorovať a riadiť tzv. stále komory, ktoré budú zložené z európskych prokurátorov. Právnym zástupcom Európskej prokuratúry na administratívne a rozpočtové účely bude administratívny riaditeľ.
Predložený návrh zákona stanovuje predpoklady pre výber kandidátov na európskeho prokurátora a európskeho delegovaného prokurátora a upravuje postup orgánov Slovenskej republiky pri výbere slovenských kandidátov na funkciu európskeho prokurátora a európskeho delegovaného prokurátora. Vzhľadom k tomu, že na pozíciu hlavného európskeho prokurátora a administratívneho riaditeľa budú výberové konania organizované Európskou komisiou, nie je ani jedna z týchto pozícii súčasťou materiálu.
Postup vymenovania európskych prokurátorov a európskych delegovaných prokurátorov by mal zaručiť ich nezávislosť a odbornosť. Každý členský štát by mal nominovať troch kandidátov na pozíciu európskeho prokurátora, ktorého vyberie a vymenuje Rada. V záujme zabezpečenia kontinuity práce kolégia by každé tri roky malo dôjsť k čiastočnej obmene jednej tretiny európskych prokurátorov. Rada má právomoc prijímať prechodné pravidlá pre vymenovanie európskych prokurátorov na ich prvé funkčné obdobie a počas tohto obdobia.
Európski prokurátori plnia funkciu styčného bodu a informačného kanálu medzi stálymi komorami a európskymi delegovanými prokurátormi vo svojich členských štátoch pôvodu. V úzkej spolupráci s európskymi delegovanými prokurátormi sledujú vykonávanie úloh Európskej prokuratúry vo svojich členských štátoch. Európski delegovaní prokurátori by mali na území svojho členského štátu konať v mene Európskej prokuratúry, pričom ale ich postavenie bude odlišné od akéhokoľvek postavenia podľa vnútroštátneho práva.
Nariadenie stanovuje rámcovo postup členských štátov pri vymenúvaní a odvolávaní európskych prokurátorov a európskych delegovaných prokurátorov, ktoré predložený materiál implementuje pre podmienky SR.
Európska komisia v súlade s časovým harmonogramom vytvorenia podmienok na zriadenie a plné fungovanie Európskej prokuratúry, zaraďuje vymenovanie kandidátov na európskych prokurátorov za najvyššiu prioritu, pričom predpokladá ukončenie tohto procesu na vnútroštátnej úrovni do konca roku 2018. Predpoklad vymenovania európskych prokurátorov a následné vytvorenie kolégia bol stanovený na júl 2019.
Za účelom výberu kandidátov na európskeho prokurátora do konca roka 2018 sa navrhuje účinnosť zákona na 1. november 2018. Predkladaný materiál predstavuje iba prvú fázu implementácie nariadenia, keďže veľkú časť nariadenia bude možné implementovať až po vymenovaní európskych prokurátorov (vytvorení kolégia) a následnom schválení vnútorného rokovacieho poriadku Európskej prokuratúry.
Návrh zákona je v súlade s Ústavou Slovenskej republiky, ústavnými zákonmi, nálezmi Ústavného súdu Slovenskej republiky, medzinárodnými zmluvami a inými medzinárodnými dokumentmi, ktorými je Slovenská republika viazaná, a zákonmi.
Návrh zákona nebude mať vplyv na rozpočet verejnej správy, nebude mať vplyvy na podnikateľské prostredie, vplyvy na životné prostredie, informatizáciu spoločnosti, služby verejnej správy pre občana ani sociálne vplyvy.
Návrh zákona nie je predmetom vnútrokomunitárneho pripomienkového konania.
Návrh zákona bol predmetom riadneho pripomienkového konania. Legislatívna rada vlády Slovenskej republiky ho prerokovala dňa 15. mája 2018. Vláda Slovenskej republiky návrh zákona prerokovala a schválila dňa 23. mája 2018. Materiál sa predkladá bez rozporov.
B. Osobitná časť
K § 1
Ustanovenie § 1 vymedzuje základný predmet navrhovanej zákonnej úpravy reagujúc na úvodnú fázu implementácie nariadenia Rady 2017/1939 z 12. októbra 2017, ktorým sa vykonáva posilnená spolupráca na účely zriadenia Európskej prokuratúry (ďalej len „nariadenie“), ktorá je zameraná na výber a nominácie európskeho prokurátora a európskeho delegovaného prokurátora za Slovenskú republiku.
K § 2
Návrh zákona vychádza pri nastavení predpokladov pre uchádzanie sa o funkciu európskeho prokurátora z čl. 16 nariadenia, pričom úprava samotného nariadenia nastavením rámcových kritérií poskytuje implementačný priestor pre zohľadnenie vlastných špecifických aspektov určenia vnútroštátnej úpravy kvalifikačných a iných predpokladov kandidátov. V tejto súvislosti je napr. ustanovenie nariadenia, ktoré umožňuje členským štátom nominovať zástupcu súdnictva len možnosťou, ktorou finálne znenie nariadenia reaguje na právne tradície štátov, ktoré upravujú postavenie tzv. vyšetrovacích sudcov a nepredstavuje to povinnosť pre iné členské štáty systémovo upraviť vlastné právne poriadky tak, aby aj sudcovia (ktorí tradične nedisponujú prokurátorskými oprávneniami v systéme trestného konania daného štátu) mohli kandidovať na túto pozíciu.
Základnými predpokladmi pre záujemcov o funkciu európskeho prokurátora sú predovšetkým mravná integrita, ktorá sa bude overovať ústnym pohovorom, profesionalita a nezávislosť, bezúhonnosť, splnenie vekovej hranice, osvedčenie zo strany Národného bezpečnostného úradu, úspešné absolvovanie výberového konania na obsadenie voľného miesta prokurátora, ovládanie anglického alebo francúzskeho jazyka. Zákonné podmienky na vymenovanie do funkcie európskeho prokurátora sa upravujú tak, aby do tejto funkcie mohol byť vymenovaný len uchádzač, ktorému nebolo uložené v posledných piatich rokoch disciplinárne opatrenie za závažné disciplinárne previnenie, nie je voči nemu vedené disciplinárne konanie za závažné disciplinárne previnenie a ani vznesené obvinenie za trestný čin. Právna úprava v § 2 ďalej upravuje predpoklady uchádzačov o funkciu európskeho prokurátora na úrovni rámcových požiadaviek nariadenia, a to v zmysle úrovne bežnej na dosiahnutie najvyšších prokurátorských pozícii, v tomto kontexte ide o úpravu inšpirovanú podmienkami pre výber generálneho prokurátora. Súčasne sa budú overovať jeho vedomosti v oblasti právneho systému Slovenskej republiky a Európskej únie.
K § 3
Uvedené ustanovenie upravuje postup pri vyhlasovaní výberového konania na miesto európskeho prokurátora, lehotu na vyhlásenie výberového konania, účel a kritériá tohto konania, potrebné náležitosti, ktoré musí obsahovať oznámenie o vyhlásení výberového konania, rieši problematiku spojenú s vyhlasovaním a samotným konaním výberového konania. Podľa navrhovanej právnej úpravy uchádzač o vymenovanie do funkcie prokurátora bude povinný, na účely účasti na výberovom konaní, spĺňať podmienky stanovené zákonom a súčasne predložiť všetky doklady uvedené v § 3 odsek 6.
Účelom tohto katalógu ustanovení je upraviť komplexný mechanizmus overenia splnenia predpokladov na pozíciu európskeho prokurátora tak, aby boli zachované podmienky upravené v nariadení a rovnako aj oprávnenia a činnosti v pôsobnosti Generálnej prokuratúry SR v súvislosti s výberovým konaním.
K § 4
Upravujú sa pravidlá týkajúce sa kreovania výberovej komisie.
Navrhuje sa, aby členov výberovej komisie a potrebný počet náhradníkov vymenúval generálny prokurátor Slovenskej republiky z databázy kandidátov na členov výberovej komisie. Dvoch členov výberovej komisie a ich náhradníkov vymenúva generálny prokurátor bez návrhu a jedného člena výberovej komisie a jeho náhradníka na návrh Rady prokurátorov Slovenskej republiky. Minister spravodlivosti Slovenskej republiky a Súdna rada Slovenskej republiky navrhnú každý jedného člena výberovej komisie a jeho náhradníka. Princíp zohľadňujúci zastúpenie členov komisie navrhnutých z iného ako prokurátorského prostredia predstavuje vyvážený a otvorený prvok celého výberového konania, s cieľom obmedziť prípadné presadenie obmedzenej, i keď dôležitej optiky, v celom konaní
Navrhovaná právna úprava rieši aj situáciu, ak osoby a orgány oprávnené navrhnúť člena výberovej komisie a jeho náhradníka nenavrhnú člena výberovej komisie alebo jeho náhradníka v zákonom stanovenej lehote od doručenia písomnej výzvy generálneho prokurátora o doplnenie databázy. V týchto prípadoch ich môže generálny prokurátor vymenovať aj bez návrhu. Navrhovaný mechanizmus jednak zohľadňuje povahu a periodicitu výberových konaní a rovnako i požiadavku na flexibilitu kreovania komisie za splnenia podmienky zachovania zásad kreovania výberových komisií z obdobných postupov pri výbere kandidátov.
Navrhované ustanovenia upravujú aj prípady zaujatosti člena komisie alebo náhradníka voči prihláseným kandidátom na funkciu európskeho prokurátora.
K § 5 až 7
V navrhovanom § 5 až 7 sa upravuje obsah výberového konania, vyhlásenia doplňujúceho výberového konania, v prípade, ak neboli úspešní minimálne traja kandidáti a niektoré aspekty jeho priebehu, ďalej zhodnotenie výberového konania, vyhlasovania výsledkov a ukončenia výberového konania. Navrhované ustanovenia majú za cieľ zabezpečiť, aby výberová komisia po skončení písomnej časti výberového konania určila, ktorí uchádzači postúpia ďalej na ústnu časť výberového konania podľa poradia úspešnosti.
Cieľom navrhovanej úpravy je zachovať nosnú zásadu transparentnosti celého konania za zachovania zásady efektívnosti a objektívnosti vyhodnotenia splnenia predpokladov kandidátov. Tieto zásady našli svoje miesto aj v uplatnení verejného výberového konania, a to aj prostredníctvom vykonania záznamov z ústnej časti.
Možnosť pripojenia odôvodneného stanoviska člena výberovej komisie, v ktorom uvádza pochybnosti o splnení jeho predpokladov k zápisnici z výberového konania predstavuje ďalší dôležitý príspevok k odstráneniu pochybností ohľadom objektívnosti celého konania výberu kandidátov.
Požiadavka na zachovanie zloženia výberovej komisie v prípade doplňujúceho konania vyplýva okrem iného z potreby koherencie prístupov hodnotenia v rámci uceleného cyklu výberového konania.
Ustanovenia § 7 sledujú okrem iného dosiahnutie stavu, ktorý bude vychádzať z požiadaviek nariadenia, ktoré vyžadujú, aby každý členský štát nominoval troch uchádzačov o funkciu európskeho prokurátora, z ktorých následne Rada vymenuje jedného do tejto funkcie za každý členský štát. Návrh preto upravuje postup, podľa ktorého vláda notifikuje troch kandidátov vo vzťahu k určenému orgánu EÚ a aj postup, ak by niektorý z uchádzačov nebol úspešný vo fáze výberu vládou.
K § 8
Cieľom navrhovanej úpravy §8 je zaviesť podmienky účasti vo výberovom konaní na miesto európskeho delegovaného prokurátora za Slovenskú republiku, ktorým bude môcť byť len prokurátor spĺňajúci podmienky na výkon funkcie prokurátora Úradu špeciálnej prokuratúry (na ktorú bude počas výkonu funkcie európsky delegovaný prokurátor pridelený), ako aj podmienky vyplývajúce z nariadenia.
Požiadavky stanovené v tomto ustanovení vychádzajú z toho, že európski delegovaní prokurátori sa budú považovať za aktívnych členov prokuratúr členských štátov, ktoré ich nominovali. Je preto potrebné, aby kritériá na nich kladené boli v súlade s požiadavkami na prokurátorov Úradu špeciálnej prokuratúry. Ich nezávislosť nemôže byť predmetom pochybností a to sa týka aj ich kvalifikácie a skúsenosti.
K § 9 až 11
Návrh upravuje postup overenia naplnenia predpokladov, ktoré sú kladené na európskych delegovaných prokurátorov, s primeraným zohľadnením ustanovení v § 3 až 6 a detaily postupu pri výberovom konaní a následnej nominácii.
K § 12
Navrhovaným ustanovením bude možné riešiť situácie, ak zanikne výkon funkcie európskemu delegovanému prokurátorovi. Generálny prokurátor nebude povinný opäť vyhlasovať výberové konanie, ak dôjde k zániku funkcie európskeho delegovaného prokurátora do dvoch rokov od výberového konania, ale bude môcť navrhnúť kandidáta, ktorý bol úspešný v predchádzajúcom výberovom konaní a splnil zákonom požadované podmienky.
K § 13
Návrh spoločných ustanovení upravuje situáciu, ak sa po zavŕšení postupu uvedeného v § 7 ods. 3 a následného vymenovania do funkcie európskeho prokurátora, ktorý je ešte v procese udeľovania potrebnej bezpečnostnej previerky, zistí , že mu táto nebola udelená, postupuje sa v zmysle nariadenia, ktoré v článku 16 ods. 5 upravuje odvolanie európskeho prokurátora v prípade straty spôsobilosti vykonávať svoju funkciu. Rovnako sa bude postupovať aj v prípade európskeho delegovaného prokurátora v súlade s článkom 17 ods. 3 nariadenia.
K § 14
Prechodné ustanovenie § 13 upravuje otázky ohľadom vyhlásenia prvých výberových konaní podľa tohto zákona. Ukladá povinnosť generálnemu prokurátorovi Slovenskej republiky vyhlásiť prvé výberové konanie na kandidátov na európskeho prokurátora do 31. novembra 2018 a na kandidátov na európskeho delegovaného prokurátora do 1. októbra 2019.
K § 15
Navrhuje sa, aby zákon nadobudol účinnosť 1. novembra 2018.
V Bratislave, 23. mája 2018
Peter Pellegrini, v. r.
predseda vlády Slovenskej republiky
Gábor Gál, v. r.
minister spravodlivosti Slovenskej republiky