Ochranné pásmo v stavebnom práve

V praktickom živote sa pri územnej regulácii často stretávame s termínom ochranné pásmo. Územné plány obcí a miest mnohokrát určujú ochranné pásma, budov, zariadení a podobne. Je potrebné si povedať, čo to ochranné pásmo je, aké má postavenie z hľadiska konštitucionalizmu (ústavnosti), a čo znamená pre vlastníka nehnuteľnosti. Ochranné pásmo je istý pás regulácie územia, kde vo verejnom záujme je obmedzené plné využívanie nehnuteľnosti, predovšetkým pozemkov. Treba povedať, že či už hovorím o ochrannom pásme ropovodu, letiska, čističky odpadových vôd alebo iného zariadenia stavby, ochranné pásmo nikdy nie je konštitutívne zriadené územným plánom. Územný plán má, v prípade ochranných pásiem, vždy deklaratórny charakter. Obec, ani v podobe krajského mesta, nemá dostatok odborných kapacít, aby mohla kvalitatívne (uspokojivo) vytýčiť ochranné pásma v tak rozdielnych oblastiach ako je jadrová energetika na jednej strane, a na druhej strane napríklad miestny cintorín. A potom je tu, logicky, prípustná otázka dôkazu z opaku argumentum a contrario. Podľa § 43 ods. 2 písm. c) zákona č. 251/2012 Z.z v znení zmien o energetike, je určené pre istý typ prenosového zariadenia ochranné pásmo 20 m. Ak by sa ustanovenie zákona č. 50/1976 Zb. v znení zmien a noviel, ktoré zakotvuje možnosť určovať ochranné pásma, bralo všeobecne ako konštitutívna možnosť, poslanci obecného zastupiteľstva by mohli odhlasovať inú kvalitu ochranného pásma. Ale to by bol porušený princíp právneho štátu a supremácia zákona nad právnymi aktmi nižšej správnej sily (VZN). Osobitné záujmy tak chránia vždy dotknuté orgány štátnej správy, ktoré:

a.)  Buď sami zriaďujú ochranné pásmo vo forme rozhodnutia alebo iného administratívno-právneho aktu (porovnaj zákon o vodách a ochranné pásmo vodnej stavby)

b.)  Alebo premietajú ochranné pásmo z právnych predpisov a noriem do svojich záväzných stanovísk (porovnaj zákon o energetike).

Ak máme hovoriť o ochrannom pásme a zároveň hovoriť o právnom štáte, teda dodržaní zásady zákonnosti, musím hovoriť len o dvoch alternatívnych podmienkach. Teda hovoríme o formálnom predpoklade, a tým je existencia právnej normy alebo právoplatného rozhodnutia správneho orgánu. Samozrejme, striktne a do detailov aj rozhodnutie správneho orgánu si vyžaduje existenciu právnej normy.

Druhou rovinou je materiálno-obsahová otázka, a teda čo to ochranné pásmo je. Nestačí sa uspokojiť s definíciou, ako ju poskytuje niekoľko portálov o územnom plánovaní, a ktorá smeruje našu pozornosť viac k tomu, čo ju chráni. Dôležitý je však vždy obsah ochranného pásma, ktorý je vždy obmedzenie vlastníckeho práva vlastníka nehnuteľnosti. Bez ohľadu na konkrétnu právnu úpravu, napríklad či hovoríme o:

a.) vecných bremenách zo zákona  

b.) iných obmedzeniach, napríklad § 31 leteckého zákona č. 143/1998 Z.z v znení zmien a noviel

alebo expressis verbis o ochranných pásmach, musíme aplikovať ústavný článok 20 o ochrane vlastníckeho práva. Ten kulminuje viacero podmienok, za akých je možné, bez ohľadu na formu, obmedziť vlastnícke právo. Treba ho, samozrejme, vykladať v kontexte s článkom 1 Ústavy SR, a to princípom právneho štátu a právnej istoty, keďže v tomto ide o základné ľudské právo na vlastníctvo, právo na spravodlivý proces a rovnosť pred zákonom.

Po prvé, imanentným základom obmedzenia vlastníckeho práva conditio sine qua non je existencia pozitívneho práva, teda právnej normy prijatej legálnou autoritou (v prípade SR hovoríme de facto len  o zákone  Národnej rady Slovenskej republiky). Toto je veľmi závažný problém, a to napriek jeho zrejmosti. Otázka totiž znie, či je ústavne komfortné, aby bolo vlastníckeho právo obmedzené napríklad technickou normou. Zoberme si článok 13 Ústavy Slovenskej republiky. Jasne hovorí hneď o niekoľkých rovinách takýchto obmedzení. Prvá rovina je, že povinnosti je možné ukladať len na základe zákona alebo nariadením vlády SR. Ďalej, že obmedzenie ľudských práv je možné stanoviť len ústavou predpokladaným spôsobom na základe zákona resp. zákonom. Je zrejmé sa domnievať, že je ústavne diskomfortné obmedziť základné ľudské práva, inak ako rozhodnutí legálnej autority (súdu alebo správneho orgánu) na základe zákona alebo priamo na základe zákona (s výnimkou prípadov nariadenia Vlády SR). Ak paralelne existuje napríklad technická norma a zákon, ktorý požaduje rozhodnutie, je zrejme opticky jasné, že na samotné obmedzenie vlastníckeho práva je nevyhnutnosť existencie rozhodnutia a nestačí len existencia normy nižšej právnej sily.

Po druhé, aj samotná norma (zákon) musí obsahovať jasnú materiálnu stránku alebo aspoň predpoklad, na základe ktorého môže správny orgán určiť takúto materiálnu stránku. Ide o rozsah obmedzení. Teda, aké obmedzenia sú spájané s legálnou existenciou ochranných pásiem (napríklad úplný zákaz stavebnej činnosti, len istá činnosť a podobne). Je možné ho vnímať ako absolútne nevykonateľný individuálny správny akt, ktorý neobsahuje kvalitu (rozsah) takýchto obmedzení, teda len konštatuje obmedzenie.

Samozrejme, obmedziť sa na stanovenie rozsahu obmedzení je legislatívne nedostačujúce. Je potrebné dodržať aj zásadu proporcionality. Ide o princíp, že obmedziť právo je možno len vo verejnom záujme; ak nie je iná možnosť. Teda, obmedzenie práva je posledná možnosť a má byť realizované v nevyhnutnej miere. Ak pôjdeme do detailov, európska legislatíva predpisuje tzv. test proporcionality. Čiastočne ho popisujem vo svojej publikácii o územnom konaní, ale celý je rozvedený v publikácii Košičiarovej: Princípy dobrej verejnej správy a Rada Európy. Nedodržanie tohto postupu dnes nie je štandardne sankcionované. Ak by sa však vlastník nehnuteľnosti domáhal svojho práva na súde a poukázal, že prevádzka zariadenia ect. bola možná aj iným spôsobom, tak aby nebolo obmedzené jeho vlastnícke právo, zrejme by bol úspešný (obsah čl. 20 ods. 4 Ústavy jasne hovorí, že obmedzenie vlastníckeho práva je možné len v nevyhnutnej miere). Keďže táto zásada je priamo obsiahnutá v ústave SR, je irelevantné, či takúto požiadavku obsahujú aj normy nižšej právnej sily. V praktickom rozmere, správny orgán musí (mal by) v odôvodnení rozhodnutia uviesť celý postup testu proporcionality. Bez tejto prezentácie sa odvolací orgán nemá ako vysporiadať s otázkou, či zásah do vlastníckeho práva bol skutočne v nevyhnutej miere.

V konečnom dôsledku je tu posledná otázka, a to náhrada za obmedzenie vlastníckeho práva. Ten istý článok ústavy SR, ktorý poukazuje na iné zásady, ktoré sme spomínali doteraz, spomína aj povinnosť náhrady za obmedzenie vlastníckeho práva. Treba však povedať, že určenie výšky náhrady môže byť sporné. Ja osobne som sa ešte nestretol, aby zákon predpisoval presne výšku náhrady. Zvyčajne je potrebné vypracovať znalecký posudok. Je potrebné rovnako poukázať na isté nezrovnalosti v znení niektorých zákonov. Ako som už uviedol, Ústava SR hovorí o náhrade za obmedzenie. Sme toho názoru, že táto náhrada je organicky spojená s existenciou vlastníckeho práva a imanentne je s tým spojený inštitút premlčania, a uplatnenie takéhoto práva (resp. nepremlčania spájať s vlastníckym právom). Ale napríklad Zákon č. 364/2004 Z.z v znení zmien a noviel o vodách v § 55 ods. 2 hovorí o náhrade škody. Odhliadnuc od faktu, že základný režim pre obmedzenie vlastníckeho práva stanovuje Ústava SR, ide v tomto zákone o veľmi polemické ustanovenie. Zákon totiž odkazuje na ustanovenia občianskeho zákonníka, ktoré zužujú rozsah, nehovoriac o otázke premlčania oproti ústavnej úprave.

Teda buď v rozpore s dikciou ústavného článku 20 je zákon užší, čo by bolo, samozrejme, v rozpore s Ústavou, alebo sme svedkami dvoch nárokov. Jednak nárok na náhradu za obmedzenie vlastníckeho práva, a jednak nárok na náhradu škody. Bez ohľadu na polemickosť tejto situácie, je potrebné povedať, že zásady obsiahnuté v Ústave sú nespochybniteľné a sú vo vzťahu k zákonom v postavení supremácie. Samozrejme, rovnako je dôležitý aj fakt, že sa bavíme o problematike základných ľudských práv, teda problematika, ktorá sama o sebe má isté znaky nadradenosti v danej oblasti.

Je teda potrebné na záver zhrnúť, že ochranné pásma sú verejnoprávny inštitút, ktorý slúži na ochranu osobitných verejných záujmov. Vznikajú na základe zákona, zákonom alebo rozhodnutím správneho orgánu. Majú charakter obmedzenia vlastníckeho práva, preto musia spĺňať všetky tri ústavné podmienky, a to zásadu proporcionality, zásadu povinnosti náhrady za obmedzenie a, už spomínaný, zákonný základ.

Iný pohľad na ochranné pásma je z pohľadu toho, čo chránia. Ide o otázku, do akej miery je flexibilita pri ich aplikácii. A samozrejme, táto otázka má obrovský význam aj v kontexte boja proti korupcii. Ak je ochranné pásmo upravené v rámci zákona, nie je možné ho meniť iným spôsobom. Teda, ak zákon stanovuje, že napr. ochranné pásmo je 20 m od nejakého bodu, nemôže žiaden iný orgán ako zákonodarca neskorším predpisom zmeniť túto kvalitu ochranného pásma. Na druhej strane niekedy, ako je to pri vodách a čiastočne aj pri letiskách, správny orgán môže variovať tieto ochranné pásma. Je treba však povedať, že aj v tomto prípade je limitovaný jednak zákonom, či je všeobecný limit pri použití inštitútu správneho uváženia; ak sa správny orgán môže rozhodnúť v istom rozsahu [od do]. Druhý limit v tomto kontexte je zásada legitímneho očakávania. Správny orgán musí stanoviť ochranné pásmo predvídateľným spôsobom, pričom by sa nemal odchýliť od podobných situácii, v ktorých sa už rozhodovalo v minulosti. Dávam do osobitnej pozornosti § 3 správneho poriadku ods. 5 Správne orgány dbajú o to, aby v rozhodovaní o skutkovo zhodných alebo podobných prípadoch nevznikali neodôvodnené rozdiely Treba zdôrazniť, že zásady správneho konania platia pre všetky konania, kde rozhoduje exekutívna autorita a nejde o trestné konanie. Teda aj v prípadoch, že je v osobitnom predpise vyslovene vylúčená platnosť správneho poriadku; v prípade § 3 a kontexte [napríklad § 32 ect. správny poriadok] je tento účinný. Ak sa správny orgán chce z objektívnych príčin odchýliť od predošlého rozhodovania, musí toto odôvodniť, a to spôsobom, ktorý je transparentný a merateľný.

Ak hovorím o správnom orgáne, myslím orgán, ktorému osobitný zákon stanovuje právo rozhodnúť o ochrannom pásme. Teda zákon musí jasne a zrozumiteľne zveriť konkrétnemu správnemu orgánu právomoc rozhodnúť v takejto veci. Právomoc nemôže byť predmetom správnej úvahy. Ide o explicitne stanovenú povinnosť v čl.2 ods. 2-3 Ústavy Slovenskej republiky. Teda je prakticky vylúčené, aby takýmto orgánom bol všeobecný stavebný úrad. Aspoň nepoznám taký osobitný záujem, o ktorom by bolo zverené rozhodovať, v tomto kontexte, stavebnému úradu. Teda stavebný úrad si nemôže urobiť sám názor na rozsah a obsah ochranných pásiem. Napríklad v prípade, ak je stavba postavená na čierno v ochrannom pásme na základe zákona (so zákazom stavebnej činnosti), nemôže stavebný úrad v žiadnom prípade legalizovať takúto stavbu. Pokiaľ ide o zákonne ochranné pásmo, nemôže stavebný úrad uplatniť ani zásadu koncentrácie konania [Zákonné ochranné pásmo je také, ktoré je presne vymedzené v zákone, teda koľko metrov od akého bodu sa počíta]. Teda ak sa osobitný orgán nevyjadrí, tak platí, že súhlasí[ § 36 ods. 3 stavebného zákona Ak dotknutý orgán, ktorý bol vyrozumený o začatí územného konania, neoznámi v určenej alebo predĺženej lehote svoje stanovisko k navrhovanej stavbe, má sa za to, že so stavbou z hľadiska ním sledovaných záujmov súhlasí.]. Táto zásada pri zákonných ochranných pásmach neplatí, lebo platí prezumpcia, že stavebný úrad, ako správny orgán, pozná právo.