K dobrovoľnému poisteniu v nezamestnanosti (podnet verejnému ochrancovi práv)

O nesúlade prechodného ustanovenia § 293cb zákona č. 461/2003 Z.z. o sociálnom poistení s princípom právnej istoty alebo novela zákona č. 461/2003 Z.z. o sociálnom poistení účinná od 1. februára 2012 je v časti o zániku dobrovoľného poistenia v nezamestnanosti protiústavná (Podnet verejnému ochrancovi práv)

Tento článok bližšie oboznamuje s problematikou predpokladaného zásahu do práva na primerané hmotné zabezpečenie v starobe a pri nespôsobilosti na prácu garantovaného čl. 39 Ústavy Slovenskej republiky, podrobne upraveného zákonom č. 461/2003 Z.z. o sociálnom poistení v znení neskorších predpisov, v súvislosti s ktorým som sa obrátila na Kanceláriu verejného ochrancu práv.

Ustanovenie § 1 zákona č. 564/2001 Z.z. o verejnom ochrancovi práv v znení neskorších predpisov charakterizuje verejného ochrancu práv ako nezávislý orgán podieľajúci sa na ochrane základných práv a slobôd fyzických osôb a právnických osôb pri konaní, rozhodovaní alebo nečinnosti orgánov verejnej správy.

Dobrovoľné poistenie v nezamestnanosti (Predmet podnetu)

Model dobrovoľného sociálneho postenia (dobrovoľné nemocenské poistenie, dobrovoľné dôchodkové poistenie a dobrovoľné poistenie v nezamestnanosti) bol v Slovenskej republike zavedený zákonom č. 461/2003 Z. z. o sociálnom poistení v znení neskorších predpisov s účinnosťou od 1. januára 2004. Od tohto dátumu štát okrem iných fundamentálnych zmien (napr. zvýšenie dôchodkového veku) prestal platiť sociálne poistenie za študentov a nezamestnaných a SZČO prestali byť povinne poistenými v nezamestnanosti.

Zákon č. 461/2003 Z.z. o sociálnom poistení v znení neskorších predpisov umožňoval podľa § 19 ods. 1 dobrovoľné poistenie v nezamestnanosti každej fyzickej osobe po dovŕšení 16 rokov veku s trvalým pobytom, povolením na prechodný pobyt alebo povolením na trvalý pobyt na území Slovenskej republiky. Do osobného rozsahu tohto druhu dobrovoľného poistenia podľa predchádzajúcej právnej úpravy spadali teda napr. SZČO (bez ohľadu na povinné nemocenské alebo dôchodkové poistenie), študenti SŚ a VŠ (nezamestnaní a nepodnikajúci), úradmi práce evidovaní uchádzači o zamestnanie - nezamestnaní, a tiež neevidovaní nezamestnaní (dobrovoľne nezamestnaní, napr. ženy v domácnosti).

Platenie dobrovoľného poistenia v nezamestnanosti nebolo viazané na súčasné platenie dobrovoľného dôchodkového poistenia alebo dobrovoľného nemocenského poistenia. Jedna a tá istá osoba mohla byť teda len dobrovoľne poistená v nezamestnanosti, pričom nebola dobrovoľne dôchodkovo poistená ani dobrovoľne nemocensky poistená.

Kde bol pes zakopaný ? (Financovanie)

Kvôli ilustrácii uvádzam nasledujúci príklad:

Študent sa obáva, že po skončení štúdia nenájde zamestnanie. Tri roky [1] pred očakávaným ukončením štúdia sa dobrovoľne poistí v nezamestnanosti. Stanoví si vymeriavací základ vo výške 1 345,45 EUR každý mesiac bude platiť poistné 26,92 EUR. Za tri roky celkom zaplatí poistné v sume 969,13 EUR.

Po troch rokoch ukončí štúdium a prihlási sa do evidencie nezamestnaných občanov. Po dobu šiestich mesiacov bude dostávať dávku v nezamestnanosti vo výške 50 % z vymeriavacieho základu, čo bude približne 672,74 EUR. Za šesť mesiacov dostane celkom 4036,45 EUR. Za poistné v celkovej výške 672,74 EUR teda dostane dávku v nezamestnanosti v celkovej sume 4036,45 EUR.

Z predchádzajúceho príkladu je zrejmé, že nedokonalá právna úprava poskytovala pomerne zaujímavú možnosť finančného prilepšenia si v podobe vzniku nároku na dávku v nezamestnanosti z titulu dobrovoľného poistenia v nezamestnanosti.

Tento stav sa Ministerstvo PSVaR rozhodlo riešiť novelou účinnou od 1. februára 2012.

Výsledok - § 293cb

Prechodné ustanovenia k právnej úprave účinnej od 1. februára 2012

(1) Dobrovoľne nemocensky poistenej osobe a dobrovoľne poistenej osobe v nezamestnanosti, ktorým toto dobrovoľné poistenie malo trvať po 31. januári 2012, dobrovoľné poistenie zaniká od 1. februára 2012, ak odsek 2 neustanovuje inak.

(2) Dobrovoľne nemocensky poistená osoba, ktorej vzniklo dobrovoľné nemocenské poistenie pred 1. februárom 2012, toto poistenie trvalo k 31. januáru 2012 a k tomuto dňu nezískala 270 dní dobrovoľného nemocenského poistenia, je dobrovoľne nemocensky poistená podľa zákona účinného do 31. januára 2012 aj po 31. januári 2012 do dňa podania odhlášky z dobrovoľného nemocenského poistenia, najdlhšie do dňa, v ktorom získa 270 dní nemocenského poistenia.

Kde sa mohla stať (stala) chyba alebo z akého dôvodu som podala podnet ombudsmanovi ? (Odôvodnenie podnetu)

Podľa gramatického a logického výkladu predmetného prechodného ustanovenia obsiahnutého v § 293cb ods. 1 osobe dobrovoľne poistenej v nezamestnanosti, ktorej toto dobrovoľné poistenie malo trvať po 31. januári 2012, dobrovoľné poistenie zaniká od 1. februára 2012, nakoľko odsek 2 neustanovuje o poistení v nezamestnanosti inak. Uvedený dôsledok predmetnej novelizácie sa uvádza aj v správe Sociálnej poisťovne zo dňa 23.12.2011 oboznamujúcej širokú verejnosť so zmenami v oblasti dobrovoľného sociálneho poistenia v súvislosti s novelou účinnou od 1. februára 2012, publikovanej na jej internetovej stránke. O zániku tohto dovtedy samostatného typu sociálneho poistenia priamo zo zákona, bez potreby odhlásenia sa formou podania odhlášky, Sociálna poisťovňa tiež informovala svojich poistencov písomne.

Novela č. 521/2011 Z.z. zákona č. 461/2003 Z.z. o sociálnom poistení účinná 1. februárom 2012 v konečnom dôsledku počíta namiesto doterajších samostatne existujúcich subsystémov dobrovoľného nemocenského poistenia a dobrovoľného poistenia v nezamestnanosti už len s komplexným balíkom sociálneho poistenia zahŕňajúcim dobrovoľné nemocenské poistenie, dôchodkové poistenie a poistenie v nezamestnanosti súčasne. Ako je zrejmé zo zmeneného ustanovenia § 19 ods. 2 písm. a) zákona č. 461/2003 Z.z. o sociálnom poistení, dobrovoľne poistenou osobou v nezamestnanosti môže byť fyzická osoba, ktorá je súčasne dobrovoľne nemocensky poistená a dobrovoľne dôchodkovo poistená. Pokračovanie v doterajšej účasti poistenca – fyzickej osoby prihlásenej len na účely dobrovoľného poistenia v nezamestnanosti teda predmetná novela podmienila v § 293cb ods. 3 povinnosťou zapojiť sa do tohto komplexného balíka pozostávajúceho zároveň z dobrovoľného nemocenského poistenia, dôchodkového poistenia a poistenia v nezamestnanosti. Lehota pre prihlásenie sa do nového systému bola stanovená najneskôr do 29. februára 2012 pri zachovaní časovej kontinuity poistenia od 1. februára 2012.

Za predpokladu, že by nedošlo k predmetnej novelizácii zákona č. 461/2003 Z.z. o sociálnom poistení vykonanej zákonom č. 521/2011 Z.z. prijatým v skrátenom legislatívnom konaní by mi ako fyzickej osobe dobrovoľne poistenej v nezamestnanosti po splnení zákonom ustanovených podmienok a uplynutí zákonnej doby poistenia bol býval vznikol bez ďalšieho ex lege nárok na výplatu dávky v nezamestnanosti, ktorý predstavuje dávku sociálneho poistenia poskytovanú zo systému sociálneho zabezpečenia SR, na základe predmetných ustanovení zákona č. 461/2003 Z.z. o sociálnom poistení.

Pre porovnanie, pozoruhodným ustanovením vo vzťahu k prechodnej právnej úprave dobrovoľného nemocenského poistenia je § 293cb ods. 2, ktoré časový stret doterajšej a zmenenej právnej úpravy rieši nasledovne: Dobrovoľne nemocensky poistená osoba, ktorej vzniklo dobrovoľné nemocenské poistenie pred 1. februárom 2012, toto poistenie trvalo k 31. januáru 2012 a k tomuto dňu nezískala 270 dní dobrovoľného nemocenského poistenia, je dobrovoľne nemocensky poistená podľa zákona účinného do 31. januára 2012 aj po 31. januári 2012. Evidentne sa teda vzťahy dobrovoľného nemocenského poistenia až do získania zákonnej doby poistenia a vzniku nároku na dávku nemocenského poistenia posudzujú podľa doterajšej právnej úpravy, čo podľa môjho právneho názoru plne korešponduje so záujmom zachovania právnej istoty dobrovoľne nemocensky poistených osôb. Vo vzťahu k prechodnej právnej úprave vzťahov dobrovoľného poistenia v nezamestnanosti, ktoré sa svojou právnou kvalitou v ničom neodlišujú od vzťahov dobrovoľného nemocenského poistenia (dávka v nezamestnanosti bola vyplácaná i samostatne bez ohľadu na súčasné trvanie poistného vzťahu či vznik nároku na dávku z titulu dobrovoľného nemocenského poistenia) však takáto právna úprava riešiaca časový stret dvoch zákonov úplne absentuje. A to napriek skutočnosti, že z hľadiska plynutia času by "dobeh" týchto vzťahov podľa doterajšej právnej úpravy bol v tomto prípade viac ako potrebný, nakoľko v rámci predošlej právnej úpravy išlo o kvalitatívne na roveň postavené kategórie poistných právnych vzťahov.

Z vyššie uvedených dôvodov si preto nie som istá, či konanie Sociálnej poisťovne na základe zákona č. 461/2003 Z.z. o sociálnom poistení v znení novely č. 521/2011 Z.z., ktorého prechodné ustanovenie § 293cb považujem za protiústavné z dôvodu rozporu s princípom právnej istoty a požiadavkou predvídateľnosti právnych noriem, nezakladá bezdôvodné obohatenie štátu, zastúpeného Sociálnou poiťovňou, vo vzťahu ku všetkým fyzickým osobám (prípravné legislatívne materiály k zákonu č. 521/2011 Z.z. uvádzajú počet tejto kategórie poistencov 11 088, pričom doložka vplyvov zo dňa 11.11.2011 predpokladá tiež pokračovanie v poistení z dôvodu zmeny legislatívnych podmienok len u 5% z nich), ktoré boli pred 1. februárom 2012 poistencami samostatne len na dobrovoľné poistenie v nezamestnanosti a odvádzali poistné príspevky na tento účel, avšak do 1. februára 2012 im nevznikol nárok na výplatu dávky v nezamestnanosti len z dôvodu nemožnosti dosiahnutia zákonom stanovenej povinnej doby poistenia, príp. poberanie dávky v nezamestnanosti nebolo ukončené, a zároveň im ich aktuálne sociálne pomery objektívne neumožnili prihlásiť sa na komplexný balík dobrovoľného poistenia. Nakoľko jediným logickým vyústením prechodného ustanovenia obsiahnutého v § 293cb ods.1 a ods. 3 zákona o sociálnom poistení je v takomto prípade zánik účasti na dobrovoľnom poistení v nezamestnanosti, čo zároveň znamenalo objektívne odňatie možnosti pokračovania v odvádzaní poistného do príslušného fondu s cieľom dosiahnutia zákonom požadovanej poistnej doby u predpokladaných 95% osôb dobrovoľne poistených v nezamestnanosti.

V tejto súvislosti nepochybne vyvstáva otázka právnoteoretického charakteru, či vôbec a akú mieru predvídateľnosti právnej normy poskytol zákonodarca zákonom č. 521/2011 Z.z. dotknutým poistencom – poškodeným klientom Sociálnej poisťovne v dobrej viere odvádzajúcim poistné príspevky na dobrovoľné poistenie v nezamestnanosti, ktoré pohltil rozpočet Sociálnej poisťovne, nakoľko dotknutým klientom nebola dosiaľ poskytnutá nijaká náhrada v podobe vrátania príspevkov či možnosti pokračovať v platení poistného za rovnakých právnych podmienok, aké boli platné pred účinnosťou zákona č. 521/2011 Z.z. (ako som už vyššie poukázala, na rozdiel od dobrovoľne nemocensky poistených osôb, ktorých poistné vzťahy sa naďalej spravujú podľa zákona účinného do 31. januára 2012, a to až do získania 270 dní dobrovoľného nemocenského poistenia).

Argumentácia Ministerstva práce, sociálnych vecí a rodiny SR odôvodňujúca predmetnú novelu zneužívaním poistného systému v rámci tohto úzkeho okruhu poistných vzťahov akiste nemôže obstáť, nakoľko účasť na systéme dobrovoľného poistenia v nezamestnanosti predstavovala právom aprobované konanie. Z právnoteoretického pohľadu zneužívanie systému dobrovoľného poistenia predstavovalo teda iba materiálny prameň vzniku zákona determinujúci jeho obsah.

Medzi základné princípy právneho štátu neoddeliteľne patrí zásada právnej istoty. Jej stabilnou súčasťou je i legitímna predvídateľnosť postupov štátnych orgánov (vývoj zákonodarstva, ale aj rozhodovanie v konkrétnych veciach) , princíp predvídateľnosti a princíp právnej istoty od seba nejde oddeliť. V demokratickom a právnom štáte je absolútne nemysliteľné, aby zákonodarný orgán v rámci legislatívneho procesu ignoroval základné zásady tvorby právnych noriem z hľadiska ich časovej pôsobnosti a všeobecnej požiadavky na ich prediktabilitu. Podľa akademika V. Knappa "jedným zo základných znakov a predpokladov právneho štátu a zároveň právnej istoty ako jedného z jeho atribútov je také usporiadanie štátu, v ktorom každý, fyzická osoba i osoba právnická, môže mať dôveru v právo. Podstata právnej istoty teda, najvšeobecnejšie vyjadrené, spočíva v tom, že každý sa môže spoliehať na to, že mu štát poskytne efektívnu ochranu v jeho právach, že mu štátna moc dopomôže k realizácii jeho subjektívneho práva, ak mu v tom bude niekto neprávom brániť, a zároveň spoliehať na to, že ho štát postihne zákonom predvídanou, a žiadnou inou než predvídanou sankciou za to, že porušil právny predpis, a konečne na to, že ho nepostihne sankciou, ak právny predpis neporušil."[2] Požiadavka právnej istoty implikuje nepochybne tiež požiadavku na stabilitu práva a zákonnosť tvorby práva. Imanentnou súčasťou právnej istoty je rovnako"...istota, že štát bude nielen zachovávať a chrániť, ale i vo svojej legislatíve dôsledne rešpektovať základné práva a slobody občianske, a to nielen tie, ktoré sú výslovne uvedené v Listine základných práv a slobôd, ale i tie, ktoré vyplývajú z všeobecných politickoprávnych zásad danej spoločnosti, príp. globálnych politickoprávnych zásad."[3]

Na základe uvedených argumentov mi preto nie je zrejmé, či účelom novelizovanej právnej úpravy dobrovoľného poistenia v nezamestnanosti bol zámer zákonodarcu zastaviť unikanie finančných prostriedkov z rozpočtu Sociálnej poisťovne na základe nie príliš precíznej predošlej právnej úpravy dobrovoľného poistenia v nezamestnanosti alebo si zákonodarca túto závažnú legislatívnotechnickú chybu jednoducho neuvedomil.

V nadväznosti na vyššie uvedenú argumentáciu sa týmto domáham preskúmania podnetu verejným ochrancom práv, preskúmania konania Sociálnej poisťovne a podania návrhu podľa ustanovenia čl. 151a ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky a ustanovenia čl. 130 ods. 1 písm. f) Ústavy Slovenskej republiky v spojení s ustanovením § 37 ods. 1 zákona č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov na začatie konania o súlade prechodného ustanovenia § 293cb zákona č. 461/2003 Z. z. o sociálnom poistení v znení neskorších predpisov s ustanovením čl. 39 Ústavy Slovenskej republiky, ako aj právnymi princípmi demokratického a právneho štátu, na ktoré je verejný ochranca práv oprávnený taktiež v zmysle ustanovenia § 21 ods. 3 zákona č. 564/2001 Z. z. o verejnom ochrancovi práv v znení neskorších predpisov.

Podnet bol Kancelárii verejného ochrancu práv odoslaný dňa 12.06.2012, preukázané doručenie na základe doručenky nastalo dňa 13.06.2012. Odpovede v podobe upovedomenia o výsledkoch vybavenia podnetu som sa zatiaľ nedočkala... Zákon o verejnom ochrancovi práv žiaľ neustanovuje na vybavenie podnetu verejnému ochrancovi práv žiadne zákonné lehoty ani v závažných prípadoch, akým nesúlad predpisu nižšej právnej sily (zákon) s predpisom vyššej právnej sily (Ústava Slovenskej republiky, príp. medzinárodné zmluvy, ktoré boli ratifikované a vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom) nepochybne je.

Bc. Ingrida Nahácka
študentka Právnickej fakulty Univerzity Komenského v Bratislave
e-mail: nahacka.ingrid@gmail.com 

Citácie: 

[1] Podľa pôvodnej právnej úpravy, neskôr stačili 2 roky poistenia (zavedené ako súčasť protikrízových opatrení)

[2] Knapp, V.: Teorie práva. I. vydání. Praha: C.H.Beck, 1995. s. 205.

[3] Tamže. s. 206.