K (ne)možnosti preskúmavania súladu ústavných zákonov s Ústavou Slovenskej republiky Ústavným súdom Slovenskej republiky

Jednou z najvýznamnejších kompetencií zverených ústavnému súdnictvu, bezpochyby patrí rozhodovanie o súlade právnych predpisov s ústavou. Uvedenou právomocou, ktorá má svoj právny základ priamo v Ústave Slovenskej republiky, disponuje i Ústavný súd Slovenskej republiky. Z formulácie ustanovenia článku 125 Ústavy SR možno vyvodiť niekoľko téz. Prvou z nich je postupné vymenovanie jednotlivých právnych predpisov. Vyvstáva tu teda otázka : Chcel nám týmto ústavodarca niečo naznačiť? Jednoznačnú odpoveď na uvedenú otázku pozná len samotná Národná rada Slovenskej republiky, podľa nás však v predmetnom článku načrtla vnútornú hierarchiu slovenského právneho systému.[1] Pri hlbšom zamyslení sa nad obsahom uvedeného článku ústavy možno dospieť k druhej téze, a síce že takto koncipované oprávnenie nemožno uplatniť všeobecne, t.j. na všetky druhy právnych predpisov. V praxi by to znamenalo, že Ústavný súd SR by bol oprávnený preskúmavať výlučne len súlad právnych predpisov nižšej právnej sily, t.j. takých, ktoré sa z pohľadu právnej teórie radia v hierarchii právnych predpisov pod ústavu.[2] Treťou tézou, ktorú možno vyvodiť z článku 125 ods. 1 v spojení s článkom 7 ods. 2 a 5 Ústavy SR je tá, podľa ktorej Ústava SR zveruje Ústavnému súdu SR právomoc rozhodovať nielen o súlade vnútroštátnych právnych predpisoch s ústavou, ale rovnako mu zveruje právomoc rozhodovať aj o súlade vnútroštátnych právnych predpisov s primárnym právom Európskej únie v právnej forme medzinárodných zmlúv.[3]

Z vyššie predostrených záverov by sme mohli nadobudnúť pocit, že problematika preskúmavania súladu právnych predpisov vlastne ani žiadnou problematikou nie je, nakoľko sme doteraz nenatrafili na jeden jediný problém. Opak je však pravdou, čo aj hneď dokážeme. Predstavme si, že by Ústave SR neodporovali predpisy nižšej právnej sily, ale by s ňou bol v rozpore ústavný zákon. A teraz si položme hypotetickú otázku : Je Ústavný súd Slovenskej republiky oprávnený preskúmavať aj súlad ústavných zákonov s Ústavou Slovenskej republiky? ... Na túto položenú otázku sa už odpoveď nehľadá tak jednoducho, však? Predsa len ju však skúsme zodpovedať.

Ak by sme položenú otázku chceli zodpovedať  uplatnením formalistického prístupu, pre ktorý je charakteristické lipnutie na doslovnom znení zákonov, dospeli by sme k záveru, že nakoľko sa v článku 125 Ústavy SR nespomína možnosť preskúmavania súladu aj ústavných zákonov s ústavou, preskúmavanie ich súladu Ústavným súdom SR je vylúčené.

Ak by sme vychádzali z prístupu Gustava Radbrucha a na našu problematiku uplatnili jeho formulu, mohli by sme dospieť k záveru, že možno, ak by prostredníctvom noriem obsiahnutých v ústavnom zákone dochádzalo k porušovaniu právneho štátu alebo jeho princípov a zároveň by takýto ústavný zákon spôsoboval veľmi závažnú nespravodlivosť, v tomto prípade by (teoreticky) bolo možné takýto ústavný zákon neuplatňovať alebo ho aspoň predložiť ústavnému súdu na posúdenie jeho súladu s ústavou. V tomto prípade je však základným meradlom na vyriešenie uvedeného rozporu kritérium spravodlivosti, a preto tu opäť nastáva problém, keďže každý jedinec považuje za spravodlivé niečo iné, a nie vždy môže dôjsť k naplneniu práve tých požiadaviek na spravodlivosť, ktoré považuje za spravodlivé ten či onen jedinec . Aj preto je nevyhnutné, aby v (právnom) štáte jestvoval určitý systém pozostávajúci z pravidiel správania sa, ktorým budú viazaní všetci občania a všetci občania ho budú povinní rešpektovať. [4]

Nakoľko ani jednu z predošlých odpovedí nepovažujeme za dostatočnú na zodpovedanie položenej otázky (a vyriešenie celej problematiky (ne)možnosti preskúmavania súladu medzi právnymi predpismi rovnakej právnej sily), pokúsime sa ju zodpovedať analýzou pojmov „ústava“ a „ústavný zákon“ a „obyčajný zákon“.

Z učenia právnej vedy vieme, že Slovenská republika sa radí medzi štáty s polylegálnou ústavou, t.j. že v slovenskom právnom poriadku je ústavná matéria rozdelená medzi ústavu a ústavné zákony. Uvedené tvrdenie možno podporiť aj poukazom na Ústavu SR, ktorá sama vo svojich ustanoveniach, rozlišuje medzi troma druhmi všeobecne záväzných právny predpisov, a síce ústavou, ústavnými zákonmi a „obyčajnými“ zákonmi. Pokiaľ ide o vzťah medzi uvedenými právnymi predpismi, v tejto súvislosti možno povedať, že kým ústavy niektorých štátov výslovne ustanovujú svoju nadradenosť nad všetkými ostatnými prameňmi vnútroštátneho práva (ako príklad môžeme uviesť Ústavu Poľskej republiky, ktorá v článku 8 odseku 1 jednoznačne uvádza, že: „Ústava je najvyšším zákonom Poľskej republiky.“[5]) Ústava SR ustanovenie podobného rázu neobsahuje, a preto je možné určiť vzťah medzi ústavou a ostatnými prameňmi práva iba pomocou výkladu.[6]

Výkladom názorov slovenskej právnej vedy možno dospieť k záveru, že kým Ústava SR reprezentuje primárny a najdôležitejší prameň práva, základnú stavebnú jednotku celého právneho poriadku Slovenskej republiky, ústavné zákony, naproti tomu, predstavujú osobitný druh zákonov tvorich integrálnu súčasť právneho poriadku Slovenskej republiky, ktoré sa od ostatných „obyčajných“ zákonov líšia tak svojou formou ako i stupňom právnej sily. I napriek tomu sa však právna teória zväčša len obmedzuje na konštatovanie, že ide o právne predpisy najvyššej právnej sily, ktoré sa spolu s ústavou nachádzajú na vrchole pyramídy právnych predpisov, a teda všetky ostatné právne predpisy s nimi musia byť v súlade.[7] Vyššie uvedené tvrdenie podporuje aj Ústavný súd SR, ktorý v jednom zo svojich najvýznamnejších nálezov konštatoval, že: „právne poriadky väčšiny štátov v súčasnosti rozlišujú medzi ústavou a zákonmi. Ústava predstavuje najvyššiu vrstvu právneho poriadku, jeho vrchol. Na jej prijatie, zmenu a zrušenie treba väčší počet hlasov, než na prijatie, zmenu alebo zrušenie zákonov. Z tohto hľadiska v systéme prameňov práva Slovenskej republiky neexistuje rozdiel medzi ústavou a ústavným zákonom. V procedúre prerokovania, prijímania a vyhlasovania ústavy a ústavných zákonov nie sú právne rozdiely. ... Medzi ústavou a ústavnými zákonmi nie je rozdiel v právnej sile, nie sú teda usporiadané vertikálne. ... Nesprávnosť vertikálneho chápania vzťahu ústavy a ústavných zákonov najlepšie dokazuje zmena Ústavy ústavným zákonom. ... Ak by ústava mala vyššiu právnu silu než ústavné zákony, zmena ústavy ústavným zákonom by musela byť protiprávna. Medzi ústavou a ústavnými zákonmi nie je rozdiel v právnej sile, nie sú teda usporiadané vertikálne. Z právneho hľadiska má význam iba rozlišovanie medzi zákonmi prijímanými kvalifikovanou väčšinou hlasov poslancov a medzi zákonmi, na ktorých prijatie sa vyžaduje jednoduchá väčšina hlasov poslancov. Z právneho hľadiska má význam iba rozlišo­vanie medzi zákonmi prijímanými kvalifikovanou väčšinou hlasov poslancov a medzi zákonmi, na ktorých prijatie sa vyžaduje jedno­duchá väčšina hlasov poslancov. Ústava a ústavný zákon majú rovnaký stupeň právnej sily, ktorým sa odlišujú od zákonov. Z ustanovenia čl. 128 ods. 1 Ústavy vyplýva právomoc Ústavného súdu podať výklad každého zákona prijatého, doplneného alebo zmeneného kvalifikovanou väčšinou hlasov poslancov Národnej rady Slovenskej republiky.“[8]

Z takto koncipovaných názorov by sme mohli dospieť k záveru, že keďže ústava a ústavné zákony sú právnymi predpismi najvyššej právnej sily, ktoré nie sú vo vzájomnej nadriadenosti či podriadenosti, ústavný súd nie je oprávnený preskúmavať súlad ústavných zákonov s ústavou. Daná problematika je však oveľa zložitejšia ako by sa na prvý pohľad mohlo zdať, o čom svedčí aj fakt, že takýto záver možno, aspoň z časti, spochybniť dikciou článku 152 odsek 4 Ústavy SR, ktorý ustanovuje, že: „Výklad a uplatňovanie ústavných zákonov, zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov musí byť v súlade s touto ústavou.“[9]

Vo všeobecnosti platí, že odsek 1 predstavuje recepčnú normu, ktorého hlavnou úlohou bolo zabezpečiť „materiálnu i formálnu kontinuitu slovenského právneho poriadku a jeho vnútornú nerozpornosť,[10] odsek 2 v nadväznosti na odsek 1 konštituuje špeciálny typ konania, skrze ktorého sa zneplatňujú recipované právne normy, o ktorých Ústavný súd SR rozhodne, že nie sú v súlade s Ústavou SR a odsek 3 predmetného ustanovenia zasa obsahuje odkaz na okruh osôb, ktoré sú oprávnené na predloženie návrhu na začatie konania pred Ústavným súdom SR. Naproti tomu, štvrtý odsek predmetného ustanovenia Ústavy SR, v nadväznosti na tri predošlé odseky, predstavuje všeobecný príkaz určený všetkým subjektom interpretujúcim a uplatňujúcim právne normy obsiahnuté v právnych predpisoch (platných a účinných na území Slovenskej republiky), používať ústavne konformný výklad, a tak zabezpečiť ich súlad s ústavou.[11]

Existuje viacero rôznych stanovísk právnej teórie ako možno interpretovať citovaný článok. Prvá skupina právnych teoretikov je názoru, že predmetné ustanovenie je potrebné chápať len v úzkej súvislosti s odsekmi 1 až 3 predmetného článku. S takto rámcovaným uplatňovaním článku 152 ods. 4 ale nesúhlasí Ogurčák, ktorý v ňom vidí generálnu a interpretačné normu prikazujúcu interpretovať a aplikovať všetky právne predpisy, bez výnimky, a teda aj vrátane ústavných zákonov a kvalifikovaných medzinárodných zmlúv, v súlade s Ústavou SR, bez ohľadu na to či nadobudli platnosť a účinnosť pred alebo po vzniku samostatnej Slovenskej republiky dňa 1.1.1993.[12]

Jeho názor možno podporiť aj nálezom Ústavného súdu SR, v ktorom sa okrem iného uvádza: „Ak zákonodarca prijme právnu normu, ktorej formulácia je nejednoznačná, nastoľuje stav právnej neistoty. Miera právnej neistoty je rozdielna. Niekedy ju možno odstrániť výkladom práva podľa všeobecného princípu výkladu a uplatňovania práva ustanoveného v čl. 152 ods. 4 Ústavy,“[13]Z čoho vyplýva, že samotný Ústavný súd  SR priznal čl. 152 ods. 4 postavenie generálnej interpretačnej normy.

Podľa Orosza, by sa uvedený nález mohol použiť aj na vzťah Ústavy SR a ústavných zákonov, a to aj napriek tomu, že z takéhoto nazerania na rozoberané ustanovenie by mohol vyplynúť nižší stupeň právnej sily ústavných zákonov, na čo, po prvé, neexistuje dostatok argumentov zo strany právnej teórie, a po druhé, by bolo v rozpore s ustanoveniami v čl. 84 ods. 4, čl. 125 ods. 1 a čl. 125a Ústavy SR. Skôr možno povedať, že ústava a ústavné zákony sú síce právne predpisy rovnakej, t.j. najvyššej právnej sily, ale zároveň medzi nimi jestvuje istá forma „vnútornej hierarchie.“[14]

Rovnaký postoj zdieľa aj Drgonec, ktorý však vo vymedzení vzťahu medzi Ústavou SR a ústavnými zákonmi zachádza ešte ďalej, keď tvrdí, že „článok 152 ods. 4 Ústavy SR je ústavným základom od ktorého sa odvíja nadradenosť ústavy voči ústavným zákonom, zákonom a ostatným všeobecne záväzným právnym predpisom. Zároveň je ústavným základom hierarchického usporiadania právneho poriadku SR, lebo iba v hierarchicky usporiadanom právnom poriadku je možná nadradenosť jedného druhu prameňov práva nad iným druhom prameňov práva. Nadradenosť Ústavy SR je obmedzená, lebo sa netýka ústavných zákonov, ktorými sa novelizovala ústava alebo ktorými sa ustanovili právne normy pre situácie, keď je uplatňovanie ústavy de facto pozastavené.“[15]

Musíme však spomenúť, že nech sú uvedené výklady čl. 152 ods. 4 akokoľvek logické a správne, chýba im charakter všeobecne záväzného právneho výkladu, ktorý je oprávnený podať iba Ústavný súd SR. Ten sa však jednoznačnému riešeniu vzťahu Ústavy SR a ústavných zákonov vyhol konštatujúc, že: „všeobecné výkladové pravidlo uvedené v článku 152 ods. 4 ústavy je možné uplatniť iba u všeobecne záväzných predpisov nižších ako ústava. Skutočnosť, že ústava musí byť v súlade „sama so sebou“, vyžaduje zistiť či existuje jej vnútorná nerozpornosť (vnútorná súladnosť) a to analýzou právnych účinkov všetkých jej ustanovení.“[16]

Pozornému oku čitateľa pri dumaní nad vyššie uvedeným citátom určite neušlo, že v ňom Ústavný súd SR hovorí o „všeobecne záväzných predpisoch nižších ako ústava“. Otázkou ostáva, prečo ústavný súd v predmetnom náleze spomenul „len“ ústavu a nevymenoval aj ostatné druhy prameňov práva v hierarchii právnych predpisov stojacich popri ústave?

Aj pri hľadaní odpovede na túto otázku sa môžeme stretnúť s viacerými úvahami. Podľa prvej, Ústavný súd SR pravdepodobne chápal pojem „ústava“ v širšom zmysle a pod označením „ústava“ mal namysli nielen ústavu, ale aj ústavné zákony a kvalifikované medzinárodné zmluvy. Takýto výklad pojmu „ústava“ by však nebol vhodný, ba práve naopak, možno sa domnievať, že by bol v rozpore s čl. 152 ods. 4 Ústavy SR, ktorá sama v predmetnom ustanovení rozlišuje medzi pojmami „ústava“ a „ústavný zákon,“ keď hovorí: „výklad a uplatňovanie ústavných zákonov ... musí byť v súlade s touto ústavou“. Do úvahy prichádza aj ďalšia možnosť, a síce tá, že Ústavný súd SR vo svojom rozhodnutí nechápe pojem „ústava“ v širšom zmysle a ústave priznáva „hierarchicky vyššie postavenie,“ čím nemá na mysli nižší stupeň právnej sily ústavných zákonov a medzinárodných zmlúv v porovnaní s ústavou de iure, ale skôr de facto. Takémuto ponímaniu však odporuje druhá veta citovaného nálezu.

My sa v tomto spore prikláňame k úsudkom tvrdiacim, že Ústava SR má vo vzťahu k ústavným zákonom postavenie „primus inter partes“ z čoho možno vyvodiť, že ústavodarca ju schvaľoval s úmyslom udeliť jej nielen faktickú, ale aj právnu dominanciu nad ostatnými prameňmi práva (vrátane ústavných zákonov), čo sa mu však nie veľmi dobre podarilo, a preto v zmysle článku 152 ods. 4 je Ústava SR nadradená všetkým ostatným prameňom práva platným na území Slovenskej republiky, ale len v interpretačnej a aplikačnej rovine. Netreba však zabudnúť na skutočnosť, že Ústavný súd SR je oprávnený vykladať nielen ústavu, ale aj ústavné zákony, pričom jeho výklad je v zmysle čl. 128 Ústavy SR všeobecne záväzný, čo znamená, že aj v rozhodnutí Ústavného súdu SR prijatom v konaní podľa čl. 128 Ústavy SR by mohol byť prijatý záver o tom, že určitá právna norma obsiahnutá v ústavnom zákone je nepoužiteľná (rozumej obsoléntna) a takto interpretovaný (všeobecne záväzný) záver Ústavného súdu SR by už musel byť akceptovaný tak zo strany orgánov verejnej moci, ako aj zo strany samotného parlamentu.[17]

Azda najzásadnejšie sa k problematike možného súdneho prieskumu súladu ústavných zákonov s ústavou stavia Šimiček, podľa ktorého by vylúčenie akýchkoľvek ústavných zákonov zo súdneho prieskumu ich súladu s Ústavou SR malo za následok vylúčenie úlohy Ústavného súdu SR vykonávať ochranu ústavnosti a to najmä v situácii, ak by Národná rada SR akékoľvek svoje uznesenie, ktoré by nezískalo trojpätinovú „kvalifikovanú“ väčšinu hlasov poslancov zdanlivo vydávala za ústavný zákon, alebo ak by príslušnou väčšinou prijala ústavný zákon, ktorý by obsahoval protichodné ustanovenia s ústavou, pričom by nešlo o ústavný zákon predstavujúci jej priamu zmenu či doplnenie, alebo by prijala ústavný zákon, ktorý by napádal základné princípy ústavy a prekročil by rámec spoločenskej zmluvy, ktorá ústavodarcu obmedzuje mocou konštitutívnou. Vychádzajúc zo základného predpokladu, že nie všetko je vo voľnej dispozícii ústavodarcu, v právnom štáte musí existovať mechanizmus, ktorý bude jeho excesy eliminovať či aspoň tlmiť, a práve to je úlohou ústavného súdnictva.[18]

Na záver považujeme za potrebné povedať, že nech sú všetky doteraz uvedené názory a tvrdenia predstaviteľov právnej teórie ako aj samotného Ústavného súdu SR, akokoľvek logické a právne zargumentované, aj tak predstavujú „len“ akési polemiky  v snahe vyhnúť sa priamej odpovedi na jasne stanovenú otázku: „Je Ústavný súd Slovenskej republiky oprávnený preskúmavať súlad aj ústavných zákonov s Ústavou Slovenskej republiky?“ Objektívne je však potrebné dodať, že aj napriek vyššie uvedenému, všetky doteraz spomenuté úvahy sú veľmi racionálne a pomerne nápomocné pri hľadaní záverov slúžiacich k postupnému dopracovávaniu sa k odpovedi na stanovenú otázku. V súvislosti na všetko doteraz spomenuté nám neostáva nič iné, len vyjadriť poľutovanie nad tým, že je len na škodu veci, že samotná Ústava SR je pri používaní pojmov „ústava“, „ústavné zákony“ a „zákony“ veľmi nedôsledná, ak by to tak nebolo, je veľmi pravdepodobné, že by sa predišlo mnohým sporom a nejasnostiam a v neposlednom rade by bolo určite jednoduchšie jednoznačne vymedziť miesto ústavných zákonov v systéme právneho poriadku Slovenskej republiky, ich vzťah k Ústave SR a tak aj jednoznačne zodpovedať otázku : Je Ústavný súd SR oprávnený preskúmavať aj súlad ústavných zákonov s Ústavou Slovenskej republiky?

Autor: Mgr. Marek Gunič
absolvent Právnickej fakulty Trnavskej univerzity v Trnave