Dôvodová správa
Všeobecná časť
Ministerstvo financií SR, vychádzajúc z Plánu legislatívnych úloh vlády Slovenskej republiky na mesiace september až december 2020, predkladá návrh zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon“).
Predloženým návrhom zákona sa zabezpečuje plnenie úloh vyplývajúcich z Programového vyhlásenia vlády Slovenskej republiky na roky 2020 – 2024 vo vzťahu k posilneniu transparentnosti verejných financií. Dopĺňajú a precizujú sa pravidlá pre tvorbu a použitie rezerv v štátnom rozpočte, ktorými sa má dosiahnuť sprehľadnenie ich tvorby a použitia. Zároveň sa ustanovujú obsahové náležitosti informácie o hospodárení s rozpočtovými rezervami, ktorú predkladá vláda Slovenskej republiky Národnej rade Slovenskej republiky, čo prispeje k posilneniu transparentnosti vo vzťahu k hospodáreniu s rozpočtovými rezervami.
Návrhom zákona sa zabezpečuje, aby sa prognózy Výboru pre daňové prognózy v plnej miere preberali do návrhu rozpočtu verejnej správy, a to vypustením možnosti, aby návrh rozpočtu verejnej správy obsahoval daňové a odvodové príjmy štátneho rozpočtu, ktoré neboli obsiahnuté v prognóze Výboru pre daňové prognózy.
Novelou sa zároveň navrhuje upraviť jednotné pravidlá a podmienky poskytovania návratných finančných výpomocí zo štátnych finančných aktív, na základe ktorých návratnú finančnú výpomoc zo štátnych finančných aktív bude možné poskytnúť obciam, vyšším územným celkom a iným právnickým osobám, a to len po predchádzajúcom súhlase vlády Slovenskej republiky.
Navrhuje sa tiež stanoviť povinnosť ministerstvu financií zverejňovať očakávanú skutočnosť bežného rozpočtového roka v porovnaní so schváleným rozpočtom verejnej správy na bežný rozpočtový rok.
Návrhom sa reaguje aj na potreby aplikačnej praxe, ako napríklad doplnenie desaťročnej objektívnej lehoty na uloženie odvodu, penále a pokuty za porušenie finančnej disciplíny, zvýšenie pokuty za porušenie povinností vyplývajúcich zo zákona, úprava postupov pri vypracovaní a hodnotení štúdie uskutočniteľnosti investície a štúdie uskutočniteľnosti koncesie.
Návrh zákona je v súlade s Ústavou Slovenskej republiky, ústavnými zákonmi, inými zákonmi, nálezmi Ústavného súdu Slovenskej republiky, medzinárodnými zmluvami a inými medzinárodnými dokumentmi, ktorými je Slovenská republika viazaná a s právom Európskej únie.
Prijatie návrhu zákona nebude mať vplyv na rozpočet verejnej správy, na podnikateľské prostredie, na informatizáciu spoločnosti, sociálne vplyvy, vplyvy na životné prostredie, na služby verejnej správy pre občana a na manželstvo, rodičovstvo a rodinu.
Účinnosť návrhu zákona sa so zohľadnením dostatočnej legisvakačnej lehoty navrhuje od 1. januára 2021.
Dôvodová správa
Osobitná časť
K čl. I
K bodu 1
Z dôvodu zabezpečenia včasného informovania o údajoch rozpočtu verejnej správy vrátane údajov štátneho rozpočtu navrhuje sa skrátenie lehoty na zverejnenie údajov štátneho rozpočtu a rozpočtu verejnej správy zo 60 dní na 30 dní po nadobudnutí účinnosti zákona o štátnom rozpočte. Zároveň sa navrhuje, aby sa údaje štátneho rozpočtu a rozpočtu verejnej správy zverejnili v podobe štruktúrovaných údajov, ktorá umožňuje ich ďalšie automatizované spracovanie.
K bodu 2
S cieľom zabezpečiť, aby sa do návrhu rozpočtu verejnej správy v plnej miere preberali prognózy Výboru pre daňové prognózy, navrhuje sa vypustiť možnosť, aby návrh rozpočtu verejnej správy obsahoval daňové a odvodové príjmy štátneho rozpočtu, ktoré neboli obsiahnuté v prognóze Výboru pre daňové prognózy.
K bodu 3
Navrhuje sa sprecizovať ustanovenie § 8 ods. 5 vo vzťahu k určeniu časového okamihu poskytnutia bežného transferu po 31. júli rozpočtového roka z dôvodu, aby bolo nespochybniteľné, že možnosť použiť bežné výdavky do 31. marca nasledujúceho rozpočtového roka sa vzťahuje aj na prostriedky poskytnuté 1. augusta rozpočtového roka.
K bodu 4
Navrhuje sa, aby sa v prípade poskytovania podpory z výdavkov štátneho rozpočtu na riešenie krízových situácií, ktorými sú výnimočný stav, núdzový stav a mimoriadna situácia, nevzťahovala úprava týkajúca sa poskytovania dotácií podľa § 8a zákona. Dotácie sa poskytujú vždy na konkrétny účel na podporu určitej oblasti, pričom ich použitie podlieha zúčtovaniu. V prípade podpory na riešenie krízových situácií ide o promptné poskytnutie finančných prostriedkov na odstraňovanie následkov krízových situácií, ktoré je potrebné okamžite riešiť na základe osobitnej legislatívy.
K bodu 5
V nadväznosti na navrhovanú úpravu v bode 1 sa skracuje aj lehota na zverejnenie údajov rozpočtu kapitoly, a to na 30 dní po nadobudnutí účinnosti zákona o štátnom rozpočte na príslušný rozpočtový rok.
K bodu 6 a 7
Navrhovaným znením sa taxatívnym spôsobom vymedzujú druhy rozpočtových rezerv v štátnom rozpočte. Okrem rozpočtovej rezervy vlády, rozpočtovej rezervy predsedu vlády a rezervy na prostriedky Európskej únie a odvody Európskej únii sa tvorí rezerva na riešenie vplyvov nových právnych predpisov, rezerva na riešenie krízových situácií a vykonávanie povodňových prác a iná rezerva podľa zákona o štátnom rozpočte na príslušný rozpočtový rok. Rezerva na riešenie vplyvov nových právnych predpisov podľa odseku 2 písm. d) a rezerva podľa zákona o štátnom rozpočte na príslušný rozpočtový rok podľa odseku 2 písm. f) sa rozpočtuje v štruktúre podľa jej vecného vymedzenia. Iné ako uvedené rezervy nebude možné v štátnom rozpočte vytvoriť. Výška rozpočtových rezerv je schvaľovaná Národnou radou Slovenskej republiky v zákone o štátnom rozpočte na príslušný rozpočtový rok.
Rozhodovaciu právomoc pre použitie rezervy vlády má vláda na návrh ministra financií, o použití rezervy predsedu vlády rozhoduje predseda vlády a o použití ostatných rezerv rozhoduje minister financií, s výnimkou rezervy na riešenie krízových situácií a vykonávanie povodňových prác, pri použití ktorej sa postupuje v súlade s platnou právnou úpravou ustanovenou v osobitných predpisoch. Uvedenou úpravou sa posilňuje transparentnosť pri tvorbe a použití rozpočtových rezerv.
Taktiež sa navrhuje upraviť obsahové náležitosti informácie, ktorú predkladá vláda Slovenskej republiky Národnej rade Slovenskej republiky. Navrhuje sa, aby táto informácia obsahovala prehľad o uvoľnení alebo o použití prostriedkov z rozpočtových rezerv v členení podľa správcov kapitol alebo podľa prijímateľov prostriedkov, podľa účelu a výšky ich čerpania.
K bodu 8
V súlade so zaužívaným výkladom sa precizuje znenie § 13 ods. 2 tak, že správu prostriedkov na bežných účtoch štátnych rozpočtových organizácií a štátnych príspevkových organizácií vykonávajú jednotlivé štátne rozpočtové organizácie a štátne príspevkové organizácie.
K bodu 9
Navrhovaným znením sa upravujú jednotné pravidlá a podmienky poskytovania návratnej finančnej výpomoci zo štátnych finančných aktív. Návratnú finančnú výpomoc zo štátnych finančných aktív možno poskytnúť obciam, vyšším územným celkom a iným právnickým osobám, a to len po predchádzajúcom súhlase vlády Slovenskej republiky, na určený účel schválený vládou. Zmluva o poskytnutí návratnej finančnej výpomoci musí mať písomnú formu. Pri poskytovaní návratnej finančnej výpomoci obciam a vyšším územným celkom platí, že táto výpomoc nemôže byť poskytnutá za účelom zabezpečenia ich platobnej schopnosti. Predchádzajúci súhlas vlády Slovenskej republiky na poskytnutie návratnej finančnej výpomoci sa nevyžaduje, ak sa návratná finančná výpomoc poskytuje na účely, na ktoré vláda prevzala úver. Pri poskytovaní návratnej finančnej výpomoci zo štátnych finančných aktív na základe osobitných predpisov a pri poskytovaní návratnej finančnej výpomoci príspevkovej organizácii, ktorá je zdravotníckym zariadením, sa postupuje v súlade s platnou právnou úpravou ustanovenou v osobitných predpisoch.
K bodu 10
Navrhovaným znením sa v súlade s doterajším výkladom precizuje ustanovenie § 14 ods. 3 vo vzťahu k určeniu časového okamihu na predloženie hodnotenia plnenia opatrení navrhnutých v revízii výdavkov. Hodnotenie plnenia opatrení navrhnutých v revízii výdavkov sa predkladá v rovnakom čase ako návrh rozpočtu verejnej správy. Hodnotenie plnenia opatrení navrhnutých v revízii výdavkov vypracúva Implementačná jednotka Úradu vlády SR a prekladá ju Ministerstvo financií SR ako samostatný dokument súčasne s návrhom rozpočtu verejnej správy.
Z dôvodu zvýšenia transparentnosti v procese schvaľovania rozpočtu verejnej správy sa navrhuje, aby minister financií informoval pri prerokovaní návrhu rozpočtu verejnej správy Národnú radu Slovenskej republiky o aktualizácii prognózy Výboru pre daňové prognózy vypracovanej po 15. októbri bežného roka. Vytvára sa tak priestor na zohľadnenie najaktuálnejšej prognózy Výboru pre daňové prognózy v rozpočte verejnej správy.
K bodu 11
Navrhuje sa upraviť oprávnenie subjektu verejnej správy uhrádzať svoje výdavky aj prostredníctvom kreditnej karty, ak ide o spôsob zabezpečenia úhrady výdavku v platobnom styku v prípade, ak si to charakter výdavku vyžaduje, pričom prostriedkami vo výške úhrady prostredníctvom kreditnej karty subjekt verejnej správy disponuje na svojom účte, resp. má ich zabezpečené vo svojom rozpočte. Uvedeným sa reaguje na potreby subjektov verejnej správy realizovať platby v prípadoch, kedy je to nevyhnutné, napr. pri úhrade výdavkov na ubytovanie, nájom automobilu v zahraničí za dodržania stanovených podmienok.
K bodu 12
Predkladaný návrh zmien v legislatívnom znení reflektuje na aplikačnú prax pri investíciách a koncesiách a aplikuje niekoľko legislatívno-technických zmien. Definuje sa pojem príprava investície alebo koncesie, ktorý je nevyhnutný na určenie času, do ktorého je subjekt verejnej správy povinný vypracovať štúdiu uskutočniteľnosti. Legislatívna úprava jasne vymedzuje konkrétne právne úkony nevyhnutné na realizáciu investície. Tým sa legislatívne presne vymedzí pojem príprava investície, čím sa zabraňuje rôznemu právnemu výkladu okamihu vypracovania štúdie uskutočniteľnosti.
Zavádza sa povinnosť subjektov verejnej správy aktualizovať štúdiu uskutočniteľnosti aspoň 30 dní pred významnými právnymi úkonmi subjektu verejnej správy v procese realizácie investície alebo koncesie. Prvá vypracovaná štúdia uskutočniteľnosti, ako aj aktualizované štúdie uskutočniteľnosti, sú hodnotené ministerstvom financií v rovnakej lehote, akú malo ministerstvo v pôvodnom znení zákona.
Definícia investície sa rozširuje o opciu, rámcovú dohodu, ako aj nadobudnutie alebo navýšenie majetkového podielu v inej právnickej osobe. Rozširovanie definície investície má zabezpečiť vypracovanie štúdie uskutočniteľnosti aj takých investícií, ktorých súčasťou je rámec na budúce výdavky, ako napríklad rámec na rozvoj informačných systémov.
Návrh upravuje aj situáciu ukončenia investície bez jej realizácie, pričom upravuje práva a povinnosti subjektov verejnej správy, ako aj ministerstva financií.
Návrhom vzniká právo ministerstva financií pri investičných projektoch, ktorých štúdie uskutočniteľnosti hodnotilo, vyžiadať si akékoľvek súvisiace dokumenty. Na druhej strane dáva návrh povinnosť subjektom verejnej správy tieto dokumenty v primeranej lehote poskytnúť.
Návrh zákona rozširuje okruh subjektov, ktoré sú povinné postupovať podľa §19a o tie subjekty, ktoré realizujú investíciu alebo koncesiu a aspoň polovica výdavkov je financovaná zo štátneho rozpočtu.
K bodu 13
Navrhuje sa explicitne vyjadriť skutočnosť, že rozpočtová organizácia a príspevková organizácia môže mať len jedného zriaďovateľa. Uvedeným sa reaguje na podnet z aplikačnej praxe, ktorý bol v rozpore so zaužívaným výkladom aj v kontexte iných ustanovení zákona č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov. Navrhovaným znením sa tak predchádza problémom pri zrušení rozpočtovej organizácie a príspevkovej organizácie bez právneho nástupcu, kedy majú práva a povinnosti zrušenej organizácie prejsť na zriaďovateľa, aby bolo zrejmé, kto je právnym nástupcom a voči komu sa majú uplatniť prípadné pohľadávky voči zrušenej organizácii.
K bodu 14
Predmetným návrhom sa umožní okrem ministerstiev aj Úradu vlády Slovenskej republiky zakladať iné právnické osoby.
K bodu 15
Cieľom úpravy je zjednotiť spôsob zúčtovania účtovného výsledku hospodárenia v rozpočtových organizáciách a príspevkových organizáciách, nakoľko princíp zúčtovania účtovného výsledku hospodárenia je u oboch typov organizácií rovnorodý. Existencia samostatného účtovného fondu pre zúčtovanie výsledku hospodárenia len v príspevkových organizáciách nemá opodstatnenie, nakoľko obdobne ako v prípade rozpočtových organizácií ide len o účtovnú veličinu, bez jej reálneho finančného krytia v podobe povinného odvodu finančných prostriedkov na samostatný bankový účet. Taktiež nedochádza k schvaľovaniu výsledku hospodárenia príspevkových organizácií a jeho následnému prerozdeleniu, z čoho je zrejmé, že obdobne ako v prípade rozpočtových organizácií, výsledok hospodárenia dosiahnutý za bežné účtovné obdobie v nasledujúcom účtovnom období svojím obsahom de fakto tvorí výsledok hospodárenia minulých účtovných období. Zároveň rovnaký názov (rezervný fond) sa používa aj na označenie peňažného fondu, ktorý vzniká z prebytku hospodárenia obcí, ktorý je krytý peňažnými prostriedkami v banke. Rezervný fond v príspevkovej organizácie spôsobuje problémy v aplikačnej praxi, keď niektoré príspevkové organizácie vo výške účtovného rezervného fondu pristupujú aj k sústredeniu finančných prostriedkov na samostatnom bankovom účte. Za účelom sprehľadnenia a zjednodušenia výkazníctva sa navrhuje tento paragraf vypustiť.
K bodu 16
Legislatívno-technická úprava v súvislosti s bodom 15.
K bodu 17
Navrhuje sa umožniť rozpočtovej organizácii použitie prostriedkov z podnikateľskej činnosti získaných z rozdielu medzi výnosmi a nákladmi po zdanení aj na zabezpečenie jej prevádzky.
K bodu 18
Návrhom sa precizuje znenie § 28 ods. 2 vo vzťahu k podnikateľskej činnosti príspevkovej organizácie tak, že prostriedky získané z rozdielu medzi výnosmi a nákladmi po zdanení zostávajú v plnom rozsahu ako doplnkový zdroj na zabezpečenie prevádzky, ďalšieho rozvoja a skvalitňovania činnosti príspevkovej organizácie. Rovnaká úprava je v zákone č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov ustanovená vo vzťahu k podnikateľskej činnosti rozpočtovej organizácie.
K bodu 19
S cieľom posilniť informovanosť a transparentnosť vo vzťahu k vývoju plnenia rozpočtu verejnej správy počas bežného rozpočtového roka navrhuje sa stanoviť ministerstvu financií povinnosť zverejňovať očakávanú skutočnosť bežného rozpočtového roka v porovnaní so schváleným rozpočtom verejnej správy na bežný rozpočtový rok na základe dostupných údajov k 30. júnu bežného rozpočtového roka, a to najneskôr do 15. augusta bežného roka.
K bodu 20
V súlade so zásadou právnej istoty sa navrhuje doplniť objektívna lehota na uloženie odvodu, penále a pokuty za porušenie finančnej disciplíny, ktorá začína plynúť od 1. januára roku nasledujúceho po roku, v ktorom došlo k porušeniu finančnej disciplíny. V rámci navrhovanej objektívnej lehoty plynie subjektívna lehota, podľa ktorej odvod, penále a pokutu za porušenie finančnej disciplíny možno uložiť do piatich rokov odo dňa preukázaného zistenia porušenia finančnej disciplíny. Navrhovaná desaťročná lehota sa považuje za dostatočne dlhú aj vzhľadom na lehoty uloženia účtovných záznamov v zmysle zákona č. 431/2002 Z. z. o účtovníctve v znení neskorších predpisov.
K bodu 21
Navrhuje sa úprava maximálnej výšky pokuty za nesplnenie povinností vyplývajúcich z tohto zákona z dôvodu, že súčasná maximálna výška pokuty, ktorá nemôže presiahnuť 40 000 eur, je neprimerane nízka v porovnaní so závažnosťou, následkom, rozsahom a dobou trvania porušenia povinností vyplývajúcich zo zákona, čím nie je zabezpečený preventívno-represívny účel pokuty. Návrhom sa preto umožňuje uložiť pokutu až do výšky 500 000 eur, a to v závislosti od závažnosti porušenia povinnosti podľa zákona a dĺžky trvania protiprávneho stavu.
K bodu 22
Prechodnými ustanoveniami sa zabezpečuje, že na návratnú finančnú výpomoc poskytnutú do konca roka 2020 sa vzťahuje doterajšia právna úprava. Zároveň sa upravuje hodnotenie štúdie uskutočniteľnosti pri investičných projektoch, ktoré sú už v určitej fáze prípravy projektu.
K čl. II
Účinnosť návrhu zákona sa navrhuje 1. januára 2021.
Schválené na rokovaní vlády Slovenskej republiky dňa 30. septembra 2020.
Igor Matovič v. r.
predseda vlády Slovenskej republiky
Eduard Heger v. r.
minister financií Slovenskej republiky