DÔVODOVÁ SPRÁVA
A. Všeobecná časť
Vládny návrh zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o slobode informácií) v znení neskorších predpisov predkladá vláda Slovenskej republiky na základe
- uznesenia vlády Slovenskej republiky č. 566 z 26. septembra 2013 (úloha č. B6) , a súčasne
- Plánu legislatívnych úloh na rok 2015.
Návrhom zákona sa do právneho poriadku Slovenskej republiky preberá smernica Európskeho parlamentu a Rady 2013/37/EÚ z 26. júna 2013, ktorou sa mení smernica 2003/98/ES o opakovanom použití informácií verejného sektora (ďalej len „smernica“). Transpozícia pôvodného znenia smernice 2003/98/ES o opakovanom použití informácií verejného sektora bola vykonaná zákonom č. 341/2012 Z. z.
Najzásadnejšími zmenami, ktoré smernica zavádza sú:
- rozšírenie pôsobnosti na múzeá, knižnice, archívy a akademické knižnice;
- preformulovanie tzv. všeobecnej zásady na povinnosť povinnej osoby sprístupniť informácie na účel opakovaného použitia, po vylúčení tých, opri ktorých to ustanovuje zákon;
- zavedenie zásady mariginálnych nákladov a stanovenie podmienok výnimiek;
- osobitné ustanovenia vo vzťahu k výhradným dohodám, predmetom ktorých je digitalizácia kultúrneho dedičstva.
Návrh zákona je v súlade s Ústavou, ústavnými zákonmi, medzinárodnými zmluvami, ktorými je Slovenská republika viazaná a zákonmi a súčasne je v súlade s právom Európskej únie.
Návrh zákona nemá vplyv na rozpočet verejnej správy, podnikateľské prostredie, ani sociálne vplyvy a vplyv na životné prostredie. Vo vzťahu k zmenám súvisiacich s transpozíciou smernice má pozitívny vplyv bližšie špecifikovaný v doložke vplyvov.
Osobitná časť
Čl. I.
K bodu 1
V súlade s požiadavkami smernice Európskeho parlamentu a Rady 2013/37/EÚ z 26. júna 2013, ktorou sa mení smernica 2003/98/ES o opakovanom použití informácií verejného sektora (ďalej len „smernica“) sa spresňuje rozsah informácií, na ktoré sa opakované použitie informácií nevťahuje. Konkrétne ide o upresnenie negatívneho výpočtu informácie podľa § 21c ods. 1 písm. b) t.j. informácie, ktoré má povinná osoba k dispozícii, avšak ich nevyhotovila v súvislosti s plnením jej úloh. Upresňuje sa, že tieto úlohy musia byť vymedzené zákonom vychádzajúc z čl. 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky, v zmysle ktorého štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon.
K bodu 2
Ustanovenie § 21c ods. 1 písm. c) sa mení v tom, že v prípade ak osoba oprávnená udeliť súhlas na sprístupnenie informácií na účel ich opakovaného použitia, ktoré podliehajú právam duševného vlastníctva, už súhlas udelila, nebudú tieto informácie vylúčené z rozsahu informácií prístupných na ich opakované použitie z dôvodu ochrany práv duševného vlastníctva.
K bodom 3 a 4
V týchto bodoch dochádza k výraznej zmene povinností akademickej knižnice, múzea, galérie, knižnice, archívu a divadla. Podľa platného zákona sa povinnosť sprístupňovať nevzťahuje na informáciu, ktorú má k dispozícii vzdelávacia inštitúcia a výskumná inštitúcia ako škola, vysoká škola a osoba zabezpečujúca výskum a vývoj. Vzdelávacími a výskumnými inštitúciami sa na účely zákona rozumejú najmä školy, vysoké školy, výskumné inštitúcie, vrátane organizácií založených na účely výmeny výsledkov výskumu a kultúrnymi inštitúciami najmä múzeá, knižnice, archívy, orchestre, opery, balety a divadlá.
Podľa návrhu zákona táto výnimka sa už nemá vzťahovať na informáciu, ktorú má k dispozícii akademická knižnica (§ 8 zákona č. 183/2000 Z. z. o knižniciach), ktorá je organizačným útvarom povinnej osoby alebo súčasťou povinnej osoby.
Rovnako sa výnimka z povinnosti sprístupňovať nevzťahuje na múzeum, galériu, knižnicu, archív a divadlo avšak len za podmienky, že sú povinnou osobou alebo ich povinná osoba zriadila.
Uvedená zmena vyplýva z nového znenia písmena e) a f) čl. čl. 1 ods. 1 smernice.
K bodu 5
Legislatívno-technická zmena v dôsledku zmeny v bode 4.
K bodu 6
Legislatívno-technická zmena v dôsledku nového zákona č. 126/2015 Z. z. o knižniciach a o zmene a doplnení zákona č. 206/2009 Z. z. o múzeách a o galériách a o ochrane predmetov kultúrnej hodnoty a o zmene zákona Slovenskej národnej rady č. 372/1990 Zb. o priestupkoch v znení neskorších predpisov v znení zákona č. 38/2014 Z. z.
K bodu 7
Legislatívno-technická zmena v dôsledku nového výnosu Ministerstva financií Slovenskej republiky č. 55/2014 Z. z. o štandardoch pre informačné systémy verejnej správy.
K bodu 8
Návrh zákona rozširuje rozsah informácií, na ktorého sa nevzťahuje povinnosť sprístupňovať informácie. Ide o všeobecnejšie vymedzenie informácií, ktorých sprístupnenie obmedzujú vo vzťahu k vymedzeným subjektom osobitné prepisy alebo na sprístupnenie ktorej je nevyhnutné splnenie zákonných predpokladov podľa osobitného predpisu. Vecne sa z režimu opakovaného sprístupnenia informácií vynímajú informácie obsiahnuté výlučne v logách, heraldických znakoch a insígniách. Tieto obmedzenia vychádzajú z čl. 1. bod iii) písm. ca) a cb) smernice.
K bodom 9 a 10
Návrh zákona prináša zásadnú zmenu v tom, že už nebude na posúdení (svojvoľnom rozhodnutí) povinnej osoby či bude informácie v režime opakovaného použitia informácií sprístupňovať. Dnes platný zákon vo viacerých ustanoveniach upravuje voľnú úvahu povinnej osoby (§ 21d ods. 1 - Sprístupniť informácie podľa ustanovení o opakovanom použití informácií možno len na základe rozhodnutia povinnej osoby; § 21d ods. 2 - Ak povinná osoba umožňuje sprístupnenie informácií podľa odseku 1, bez zbytočného odkladu nahlási prevádzkovateľovi ....; § 21e ods. 1 - Ak povinná osoba umožňuje opakované použitie informácií, je povinná sprístupniť tieto informácie a umožniť opakované použitie informácií všetkým žiadateľom za rovnakých podmienok.)
Návrh § 21d ods. 1 upravuje, že povinná osoba je povinná sprístupniť informácie na účel opakovaného použitia čo predstavuje reakciu na nové znenie zásady čl. 3 ods. 1 smernice (rovnako recitál 7 a 8). Súčasne sa stanovuje možnosť aj pre proaktívne zverejnenie informácií na účel opakovaného použitia (napr. pre povinné osoby, ktoré sa rozhodnú zefektívniť poskytovanie informácií alebo zlepšiť svoje služby).
Odsek 2 bude obsahovať výnimku zo všeobecnej povinnosti a to v prípade informácie, ku ktorým múzeá, knižnice, galérie, akademické knižnice a archívy vykonávajú majetkové práva duševného vlastníctva, a s ktorými môžu nakladať v prospech iných osôb podľa osobitného predpisu. V týchto prípadoch ostáva na posúdení múzea, knižnice, akademickej knižnice a archívu či umožní sprístupnenie informácií na účel opakovaného použitia. Ak sa rozhodnú, že budú tieto informácie sprístupňovať na účel ich opakovaného použitia, zverejnia o tom oznam na svojom webovom sídle, ak ho majú zriadené, inak podľa § 6 ods. 2 zákona.
Odsek 3 je svojím obsahom premietnutím súčasného odseku 2.
Vo vete § 21e odsek 1 sa vypúšťa sú slová „ak“ a „umožňuje“, aby nevznikali pochybnosti o priestore pre povinnú osobu sa rozhodnúť či vôbec bude v tomto režime sprístupňovať.
K bodu 11
V § 21e ods. 4 sa upravuje nová výnimka zo zásady uvedenej v § 21e ods. 2 (neplatnosť ustanovení, ktoré obmedzujú opakované použitie informácií) a to vo vzťahu k digitalizácii kultúrnych zdrojov financovanej prostredníctvom verejno-súkromného partnerstva. Ak povinná osoba udelí výhradný prístup na obdobie dlhšie ako 10 rokov povinná osoba overí dôvody obmedzenia opakovaného použitia v jedenástom roku a každých nasledujúcich sedem rokov, pričom z overenia vypracuje odôvodnený písomný záznam. Osoba, ktorá má výhradný prístup k opakovane používaným informáciám je povinná poskytnúť povinnej osobe bezodplatne rozmnoženinu digitalizovaného predmetu kultúrneho dedičstva, ktorá bude prístupná na opakované použitie po uplynutí doby výhradnosti. Uvedený režim predstavuje premietnutie čl. 11 ods. 2a smernice.
K bodu 12
Ak povinná osoba zverejní informácie na účel opakovaného použitia proaktívne (t.j. bez žiadosti podľa § 21d ods. 1 druhej vety) a neurčí podmienky ich opakovaného použitia stanovuje sa domnienka za účelom ochrany osôb, ktoré budú ďalej šíriť/nakladať s takto sprístupnenými informáciami. Vo vzťahu k sprístupneným informáciám, ktoré sú chránené podľa Autorského zákona sa má za to, že je udelená verejná licencia na všetky spôsoby použitia známe v čase jej udelenia v neobmedzenom rozsahu a na celý čas trvania majetkových práv. Podľa Usmernenia Európskej komisie o odporúčaných licenciách, súboroch údajov a o spoplatnení opakovaného použitia dokumentov (2014/C 240/01) (ďalej len „Usmernenie“) a samotnej smernice (čl. 8 ods. 2) by sa mali používať štandardné licencie v digitálnom formáte. Obzvlášť sa odporúča využitie Creative Commons Zero, prípadne licencia Creative Commons Uvedenie autora (CC-BY) v najnovšej verzii (aktuálne 4.0).
K bodom 13 až 15
V súčasnosti štandardy ISVS upravujú celú oblasť podmienok, nielen technické požiadavky - napr. v §52 ods.1 písm. b) je uvedený štandard poskytovania údaja otvoreným spôsobom, ktorý sa významne týka aj možných povinností žiadateľa podľa §21f ods.4 zákona. V ods.4 ide o spresnenie, že vymenované povinnosti nie sú obligatórne, ale iba možné na zvolenie povinnou osobou.
K bodu 16
Navrhovaná zmena reaguje na zásadnú zmenu opísanú v novelizačnom bode 9 až 10.
K bodu 17
Úprava reaguje na
- čl. 5 smernice, v zmysle ktorého subjekty verejného sektora sprístupnia svoje dokumenty v dostupných formátoch alebo jazykoch, a pokiaľ je to možné a vhodné, v otvorenom, strojovo čitateľnom formáte spolu s ich metaúdajmi. Oboje, dokumenty i metaúdaje, by mali v čo možno najväčšom rozsahu spĺňať formálne otvorené štandardy; a
- čl. 2 smernice (definície pojmov „strojovo čitateľný formát“, „otvorený formát“ a „formálne otvorený štandard“).
Pojmy otvorený údaj, automatizované spracovanie a metaúdaj použité v navrhovanom doplnení ustanovenia 21g ods. 1 vychádzajú z výnosu Ministerstva financií Slovenskej republiky č. 55/2014 Z. z. o štandardoch pre informačné systémy verejnej správy (ďalej len „výnos“), ktorý ich bližšie definuje. Ide o technické požiadavky, ktoré môžu byť s ohľadom na neustály vývoj informačných technológií v budúcnosti predmetom úprav, preto zákonodarca zvolil formu odkazu na vykonávací predpis a definície uvedené v ňom sú aplikovateľné. Osobitosťou je pojem formálne otvorené štandardy, ktorý výnos bližšie neupravuje. Z uvedeného dôvodu je potrebné zadefinovanie v zákone.
Navrhované požiadavky na formáty však smernica ani národná úprava neprikazuje (viď spojenie „pokiaľ je to možné a vhodné“), vždy je potrebné prihliadnuť najmä na technické a iné podmienky danej povinnej osoby.
K bodu 18
Legislatívno-technická zmena v dôsledku nového výnosu Ministerstva financií Slovenskej republiky č. 55/2014 Z. z. o štandardoch pre informačné systémy verejnej správy.
K bodu 19
Pravidlo v zmysle ktorého povinná osoba nemá povinnosť sprístupňovať informácie usporiadané podľa pokynov žiadateľa, ak tieto presahujú rámec jednoduchej operácie, zostáva zachované. Doplnenie ustanovenia reaguje na nové znenie čl. 5 ods. 3 smernice, ktoré zohľadňuje situáciu, kedy povinná osoba vyhotovuje určité dokumenty prostredníctvom inej osoby. Smernica neukladá povinnosť vyhotovovať alebo uchovávať takéto informácie na účel ich opakovaného použitia, t.j. žiadateľ nemôže vyžadovať aby povinná osoba v takejto činnosti pokračovala iba z dôvodu, že on ich využíva ďalej na svoju činnosť. Uvedené ustanovenie reaguje výlučne na požiadavku opakovaného použitia informácií, nedotýka sa povinností uvedených v osobitných zákonoch - napr. podľa § 23 písm. j) zákona č. 137/2010 Z. z. o ovzduší v znení neskorších predpisov Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky sprístupňuje aktuálne informácie o kvalite ovzdušia verejnosti prostredníctvom poverenej organizácie – Slovenský hydrometeorologický ústav a najmenej raz ročne zverejňuje informácie o kvalite ovzdušia a o podiele jednotlivých zdrojov na jeho znečisťovaní.
K bodu 20
Múzea, knižnice, galérie, archívy a akademické knižnice nie sú povinné žiadateľovi oznámiť, kto je nositeľom práva duševného vlastníctva. Doplnenie reaguje na poslednú vetu čl. 4 ods. 3 smernice.
K bodu 21
Rozhodnutia, proti ktorým je možné podať odvolanie sú uvedené v § 21g, pričom v odseku 2 sú uvedené dôvody, kedy je možno napadnúť odvolaním aj tzv. pozitívne rozhodnutie (t.j. rozhodnutie zápisom v spise vzhľadom na subsidiárne použitie ustanovení § 18 ods. 1), a to v prípadoch kedy sa žiadateľ domnieva, že
- neboli dodržané podmienky rovnakého zaobchádzania,
- výška úhrady nebola stanovená v súlade s ustanovením § 21k.
Doplnenie právnej úpravy („výška úhrady nebola stanovená v súlade s ustanovením § 21k“) reaguje na nové znenie čl. 4 ods. 4 smernice a úvodného ustanovenia 28 novely smernice („K opravným prostriedkom by mala patriť možnosť preskúmania zamietavých rozhodnutí, ale aj rozhodnutí, ktoré síce opakované použitie povoľujú, ale aj tak by mohli žiadateľa postihnúť z iných dôvodov, predovšetkým stanovenými poplatkami.“).
K bodu 22
Čl. 6 smernice týkajúci sa spoplatňovania bol v dôsledku novely smernice výrazne pozmenený. Novelou smernice dochádza k stanoveniu zásady tzv. mariginálnych nákladov, ktoré sú definované ako okrajové náklady vzniknuté pri reprodukcii, poskytovaní a šírení informácií. V časti 4.1.1. Usmernenia sú uvedené položky, ktoré by mohli byť považované za oprávnené náklady - napr. náklady na vývoj, údržby softvéru/hardvéru, formátovanie na požiadanie, kopírovanie, manipulácia (baliaci papier), konzultácie (telefónne hovory, korešpondencia so žiadateľmi, náklady na služby klientom), doručenie.
V nadväznosti na uvedené zákonodarca definuje marginálne náklady ako náklady účelne vynaložené, ktoré sú spojené s umožnením prístupu k informáciám na účely opakovaného použitia, pričom aj s ohľadom na znenie usmernenia do tejto skupiny zahŕňa okrem iného aj vynaloženú ľudskú prácu. Za účelom eliminácie možných rozdielov sa navrhuje stanoviť pevná suma za vynaloženú ľudskú prácu a to vo výške minimálnej hodinovej mzdy za predchádzajúci kalendárny rok stanovenej osobitným predpisom za každú začatú hodinu (zákon č. 663/2007 Z. z. o minimálnej mzde v znení neskorších predpisov).
Zásada tzv. marginálnych nákladov sa nemusí uplatňovať v prípadoch uvedených v čl. 6 ods. 2 smernice. V týchto prípadoch si povinné osoby môžu pripočítať tzv. primeranú návratnosť investícií. Smernica tento pojem ďalej neupravuje, v zmysle usmernenia však primeranú návratnosť investícií možno chápať ako percentuálny podiel, navyše k oprávneným nákladom, ktorým sa umožní návratnosť nákladov na kapitál a zahrnutie reálnej miery návratnosti (zisk). Usmernenie vo všeobecnosti odporúča stanoviť primeranú návratnosť nižšie ako 5% nad fixnou úrokovou mierou Európskej centrálnej banky.
V nadväznosti na uvedené dochádza k úprave tzv. príplatku. Príplatok si bude oprávnená pripočítať si iba povinná osoba, ktorá
a) vytvára príjmy, ktorými pokrýva podstatnú časť nákladov súvisiacich s výkonom jej verejných úloh (v praxi najmä príspevková organizácia podľa § 21 ods. 2 zákona č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov),
b) je múzeom, galériou, knižnicou, akademickou knižnicou alebo archívom.
Výška príplatku pritom nesmie presiahnuť 5% účelne vynaložených nákladov. S ohľadom na charakter príplatku ako tzv. primeranej návratnosti investícií sa odporúča povinným osobám použiť príplatok na skvalitňovanie prístupu žiadateľov k informáciám, najmä na vytvorenie alebo inováciu osobitných technických prepojení alebo pripojení, alebo na konverziu informácií do elektronickej podoby, ak spôsob financovania povinnej osoby umožňuje nakladať s týmto príplatkom.
Súčasne ustanovenia reagujú na požiadavky smernice ohľadom transparentnosti (článok 7).
V nadväznosti na zúženie možnosti pripočítania si príplatku iba vybranými subjektmi sa navrhuje odstrániť úprava, kedy si povinná osoba príplatok nemôže pripočítať. Aj novela smernica v úvodnom ustanovení 22 uvádza, že tieto subjekty by mali mať možnosť účtovať poplatky prevyšujúce okrajové (mariginálne) náklady, pričom nerozlišuje prípady, kedy žiadateľ používa sprístupnené informácie na podnikateľské alebo nepodnikateľské účely.
K bodu 23
Legislatívno-technická zmena s ohľadom na úpravy vykonané v bode 22.
K bodu 24
Stanovuje sa povinnosť povinných osôb poskytnúť Ministerstvu spravodlivosti SR potrebné informácie za účelom transpozície čl. 13 ods. 2 smernice, v zmysle ktorého „členské štáty predložia Európskej komisii každé 3 roky správu o dostupnosti informácií verejného sektora na opakované použitie a o podmienkach ich sprístupňovania a o opravných postupoch. Členské štáty na základe uvedenej správy, ktorá je zverejnená, vykonajú revíziu vykonávania článku 6, najmä pokiaľ ide o výber poplatkov nad rámec okrajových nákladov“.
K bodu 25
Prechodné ustanovenie vychádza zo znenia čl. 11 ods. 4 smernice, v zmysle ktorého „výhradné dohody platné k 17. júlu 2013, ktoré nespĺňajú podmienky na výnimku v zmysle odsekov 2 a 2a, sa ukončia uplynutím platnosti zmluvy alebo v každom prípade najneskôr do 18. júla 2043.“.
Čl. II
Navrhuje sa účinnosť k 1. decembru 2015.
V Bratislave, 26. augusta 2015
Robert Fico, v. r.
predseda vlády Slovenskej republiky
Tomáš Borec, v. r.
minister spravodlivosti Slovenskej republiky